Deutschlands internationale und europäische Rolle ist in den vergangenen Jahren erheblich wichtiger geworden. Das deutsche Engagement in der Europäischen Union, die Führungsfunktion gegenüber Russland, Bundeswehreinsätze im Nahen und Mittleren Osten und in UN-Einsätzen in Afrika, die Stationierung deutscher Truppen auf dem Territorium von NATO-Alliierten – all dies sind konkrete Beispiele für die Bereitschaft der Bundesregierung, mehr Verantwortung für Stabilität, Frieden und Sicherheit in der Welt zu übernehmen. Diese neue Rolle wird im In- und Ausland heftig debattiert.
In der innerdeutschen Diskussion haben die Review des Auswärtigen Amts (2014) und das Weißbuch zur Verteidigungspolitik (2015) zur Klärung der außen- und sicherheitspolitischen Interessen und Strategien beigetragen. Auch international hat Deutschland maßgeblichen Einfluss auf die Strategieentwicklung genommen, etwa beim NATO-Gipfel 2014 in Wales, der zur umfangreichsten Reform der NATO führte, in den Vereinten Nationen, die 2015 die Agenda 2030 definierte, oder bei der 2016 veröffentlichten EU-Globalstrategie. Folglich trägt Deutschland nun für die Umsetzung Mitverantwortung.
Die neue Bundesregierung, die im Herbst 2017 ihre Aufgaben übernimmt, wird in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik vor wichtigen Entscheidungen stehen, im nationalen wie im europäischen Rahmen. In der vorliegenden Studie haben Expertinnen und Experten der DGAP in zwölf Themenfeldern skizziert, wo Deutschland jeweils außenpolitisch steht, welche Interessen die Bundesregierung mit welchen Partnern verfolgen sollte und welchen Zielen anderer Akteure diese entgegenstehen könnten. Aus der Zusammenschau der Beiträge lassen sich sieben übergreifende Entwicklungen und einige grundsätzliche Handlungsempfehlungen herausarbeiten.
Das Umfeld bleibt instabil und krisenhaft
Krisen und Konflikte, auch in der unmittelbaren Nachbarschaft der EU, gehören zum Alltag deutscher und europäischer Außenpolitik. Dennoch muss angenommen werden, dass die neue Bundesregierung noch komplexeren Risiken gegenübersteht. Sie muss in einem sich rapide wandelnden internationalen Umfeld Handlungsoptionen entwickeln und die nötigen Ressourcen aufbringen, um wirksam agieren zu können.
Neue Sicherheitsrisiken lassen nicht nur die Grenzen von Innen und Außen verschwimmen. Sie stellen auch die Fähigkeit von Regierungen infrage, ihren Gesellschaften Schutz zu gewähren. Das mit dem Resilienzbegriff verbundene Ziel von Innen- wie Außenpolitik ist, technische, aber auch gesellschaftliche und politische kritische Infrastrukturen so zu stärken, dass sie sich rasch von kaum zu verhindernden Angriffen erholen. Verwundbarkeit wird damit als Grundbedingung angenommen. Schon allein, weil diese Infrastrukturen nicht an staatlichen Grenzen enden, hat ihr Schutz immer eine außenpolitische Dimension.
Umbrüche in der Weltordnung: Mehr als ein theoretisches Problem für Deutschland
Die Außenpolitik der Bundesrepublik basiert traditionell auf drei Säulen:
- die Einbindung in westlich geprägte, regelbasierte globale Ordnungsstrukturen, deren Stärkung erklärtes Interesse deutscher Politik ist;
- die europäische Integration in Form der EU, die Deutschlands Interessen wahrt und seine heutige politische und wirtschaftliche Stärke erst möglich gemacht hat;
- die enge Zusammenarbeit mit den USA als Sicherheitsgaranten, der die globalen und europäischen Ordnungsstrukturen maßgeblich und aus Eigeninteresse gestaltet beziehungsweise gestärkt und unterstützt hat.
Diese Abhängigkeit von regelbasierten Ordnungsstrukturen betrifft die Sicherheitspolitik ebenso wie Finanz- und Wirtschaftsthemen. Deutschland versucht, Sicherheit durch Institutionalisierung und Verrechtlichung herzustellen: In Europa über die EU, die NATO und die OSZE, aber auch über die Vereinten Nationen als Motor globaler Normsetzung. Neben der Außenpolitik ist auch das deutsche Wirtschaftsmodell seit Jahrzehnten auf eine regelbasierte Ordnung ausgerichtet. Wie kaum ein anderer Staat ist Deutschland gleichzeitig gestärkt durch und abhängig von einem funktionierenden, multilateralen Handelssystem und dem europäischen Binnenmarkt.
Doch diese Ordnung steht unter Druck. Das liegt nicht nur daran, dass aufstrebende Mächte westliche Ordnungsvorstellungen hinterfragen, oder dass in Regionen wie dem Nahen Osten internationale Regelsysteme weniger ausgeprägt sind. Auch in Europa selbst finden sich immer mehr Spoiler und Trittbrettfahrer. Neben dem regelbasierten multilateralen System wächst ein Ad-hoc-System. Wenn transaktionale Beziehungen und kurzfristige Interessendurchsetzung überhandnehmen, bedeutet dies für Politik und Wirtschaft eine noch größere Unberechenbarkeit, bei volatileren Rahmenbedingungen. Ein Schwenken hin zu den Extremen ist wahrscheinlicher geworden. Zudem gewinnen klassische Machtkategorien an Bedeutung für die Durchsetzungsfähigkeit von Staaten: Wirtschaftskraft und Militär – Soft Power allein reicht nicht mehr aus.
Politischer und wirtschaftlicher Risikofaktor USA
Die wohl wichtigste Veränderung der strategischen Gesamtlage Deutschlands im Jahr 2017 ist die Politik der Vereinigten Staaten unter Präsident Donald Trump. Der Republikaner hatte bereits im Wahlkampf bestehende Ordnungsstrukturen, normative Grundsätze westlicher Politik und das Verhältnis zu seinen wichtigsten Alliierten infrage gestellt. Seit seiner Amtsübernahme sind die USA zu einem maßgeblichen Unsicherheitsfaktor geworden – auch wenn Präsident Trump nicht alle Ankündigungen des Kandidaten Trump umsetzt. Sichtbar untergräbt der US-Präsident den westlich-liberalen Wertekonsens. Im Inneren geschieht dies durch seinen Umgang mit der Presse, der Justiz, dem Geheimdienst und einem gebrochenen Verhältnis zu Fakten. In der Außenpolitik stehen die USA unter Trump nicht mehr für einen Staat, der die liberale Weltordnung im eigenen Interesse weiterentwickeln und verteidigen will.
Die Beiträge in diesem DGAPkompakt arbeiten Risiken wie die Stärkung von Protektionismus und die Destabilisierung des Welthandelssystems heraus, die Gefahr einer Eskalation im Verhältnis zwischen China und den USA sowie eine weitere Destabilisierung in der Golf-Region. Auch das Untergraben der inneren Einheit der EU, etwa durch einen Schulterschluss Trumps mit Staaten wie Polen, Ungarn oder dem Vereinigten Königreich gegen den breiten europäischen Konsens ist zum realen Risiko geworden. Es besteht die Gefahr, dass die USA die auf Institutionen und internationalem Recht aufbauende Ordnung verlassen und ihre Macht für kurzfristige Vorteile nutzen.
Unsicherheitsquellen und Unfallrisiken: Russland und Asien
Maßgebliche Destabilisierungsrisiken gehen weiterhin auch von Russland aus, in der östlichen Nachbarschaft sowie insbesondere in der Ukraine und in Syrien, aber auch durch externe Intervention in westlichen Demokratien. Wachsen die autoritären Tendenzen im Inneren weiter, dürfte Moskau nach Außen noch aggressiver auftreten. Es wird eine wichtige Aufgabe für die deutsche und europäische Politik bleiben, Russland gleichzeitig sowohl einzuhegen als auch über institutionalisierte Dialoge im Rahmen der OSZE und NATO einzubinden. Auch im Umgang mit Russland sind die USA ein bedeutender Unsicherheitsfaktor: Je nachdem, wie sich das Verhältnis zwischen Washington und Moskau entwickelt, verändern sich der Handlungsrahmen und Rückhalt für deutsche und europäische Positionen gegenüber Moskau. Gefährliche Szenarien ergeben sich darüber hinaus aus dem Risiko militärischer Unfälle an der Grenze zwischen Russland und der NATO.
Ähnliche Risiken entstehen für den asiatischen Raum durch den wachsenden Wettbewerb zwischen den USA und China. Hier besteht neben der sicherheitspolitischen eine ökonomische Konfliktdimension bezüglich Handels- und Währungsfragen. Aufgrund der vielfältigen Abhängigkeiten und Interdependenzen mit beiden Partnern liegt es hierbei im Interesse Deutschlands und der EU, einen potenziellen Konflikt zwischen den USA und China, in dem sie Partei ergreifen müssten, zu vermeiden.
Wirtschaftlicher Riese, (sicherheits-)politischer Zwerg
Insbesondere in der MENA-Region erscheinen die EU und mit ihr Deutschland als ökonomischer Riese und politischer Zwerg. Sowohl sicherheits- als auch wirtschaftspolitisch hat Deutschland große Interessen in der Region. Und wie die EU insgesamt ist Deutschland von den Regierungen der MENA-Staaten sicherheitspolitisch abhängig, bei der Terrorismusbekämpfung und bei der Verminderung von Migration.
Wirtschaftlich und wirtschaftspolitisch hingegen sind Deutschland und einige EU-Staaten von großer Bedeutung für die MENA-Region. Gerade Deutschland gilt als angesehener und vertrauenswürdiger Partner. Doch die Bundesregierung zieht daraus politisch bislang wenig Nutzen; unter anderem, weil die regionalen Akteure zwar gern mit Deutschland ökonomisch zusammenarbeiten, sich aber politischen Einfluss weitgehend verbitten. So wurde bislang wirtschaftlichen Interessen der Vorzug gegeben – auch weil Berlins potenzielle sicherheitspolitische Angebote im Vergleich zur Einflussnahme der USA und Russlands wenig bedeutsam sind. Auf das weiter wachsende Konfliktpotenzial im Mittleren Osten und die Sicherheitsrisiken, die damit für Deutschland bestehen, hat Berlin folglich bislang nahezu keinen Einfluss.
Europa als wichtigster, multilateraler Handlungsrahmen
Nicht nur angesichts der Fülle an internationalen Herausforderungen bleibt die Europäische Union der wichtigste, multilaterale Handlungsrahmen Berlins. Deutschland profitiert enorm von der wirtschaftlichen und politischen Stabilität, die die europäische Integration über die vergangenen Jahrzehnte garantiert hat. Seine gewachsene politische und wirtschaftliche Stärke ist durch die europäische Einbindung erst möglich geworden.
Diese Stabilität kann allerdings nicht mehr als gegeben angesehen werden. Im Laufe der Legislaturperiode 2017 bis 2021 wird deutlich werden, ob die Fliehkräfte in der EU überhandnehmen, oder ob die EU unter deutscher und französischer Führung zumindest partiell vertieft werden kann. Der Austritt des Vereinigten Königreichs sowie äußere Bedrohungen und Spoiler wie Russland, China und die USA, die auch im Inneren der EU destabilisierend wirken können, bieten politischen Bezug genug, um zumindest einige der EU-Mitgliedstaaten noch näher zusammenzubringen. Allem voran steht die Frage, ob die Regierungen der EU-Staaten und deren Bevölkerungen bereit sind, die Konsequenzen aus ihrem stetigen Verlust nationalstaatlicher Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit zu ziehen, etwa im Bereich der Sicherheit oder des sozioökonomischen Gestaltungsspielraums in der Globalisierung. Geben sie formal Souveränität ab, um auf EU-Ebene gemeinsam Souveränität zurückzugewinnen, können die EU-Staaten eine Politik globaler Einflusssphären, die bis nach Europa hineinwirken, verhindern. Nur so können sie Gestaltungsmacht zurückerlangen.
Mehraufwand für Außenpolitik und die internationale Ordnung
Wenn an die Stelle multilateraler, regelbasierter Zusammenhänge ein stärker interessengeleitetes, machtpolitisches Agieren tritt, braucht deutsche und europäische Außenpolitik mehr Ressourcen und Personal. Die Fähigkeiten in der Abwägung und im Management von Krisen müssen gestärkt werden, wenn internationale Politik unberechenbarer wird und die Risiken für die innere und äußere Sicherheit so maßgeblich wie derzeit ansteigen.
An verschiedenen Stellen fordern unsere Autorinnen und Autoren, dass Institutionen gestärkt oder sogar neu gebildet werden müssten, etwa innerhalb der EU, für den Westlichen Balkan oder auch im Verhältnis zu Russland. Dies entspricht dem Muster deutscher Außenpolitik in der Nachkriegszeit und hat nachweislich Erfolge gezeitigt. Es ist sicherlich der mit der Geschichte der Bundesrepublik kompatibelste Ansatz. Allerdings müssen auch Handlungsoptionen für den Fall entwickelt werden, dass internationale und regionale Institutionen und Ordnungsmechanismen scheitern und nicht kurzfristig neu, anders oder mit anderen Partnern wiederaufgebaut werden können. Ein machtpolitisches Agieren würde Veränderung im mentalen Koordinatensystem deutscher Außenpolitiker erfordern, selbst beim Anspruch, diese nationale Machtoption immer nur als Ultima Ratio zu wählen.
Handlungsansätze
Fasst man die Politikempfehlungen dieser Studie zusammen, ergeben sich prioritäre Handlungsfelder und Vorschläge, in welche Richtung die Politik der nächsten Bundesregierung arbeiten sollte:
Enge europa- und außenpolitische Kooperation mit Frankreich: Seit der Wahl Emmanuel Macrons zum Präsidenten Frankreichs und der Ankündigung des Brexits ist eine enge Partnerschaft Deutschlands mit Frankreich notwendige Voraussetzung für den Erhalt der EU und die Bündelung ihrer Kräfte. Die kommenden vier Jahre sollte die Bundesregierung nutzen, um diese Kooperation so weit wie möglich auszubauen – mit europäischem Bezug und in nahezu allen Politikfeldern: in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, der Eurozone, in der MENA-Region, in der Ukraine sowie in der Politik gegenüber Russland vor allem mit Blick auf das Minsker Abkommen.
Sicherheit und Verteidigung zum umfassenden Ansatz ausbauen: Unter dem Stichwort „neue Verantwortung“ hat die Bundesregierung in der vergangenen Legislaturperiode eine Wende in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik eingeleitet. Diese zeigt erste positive Ergebnisse. Doch mit der Unsicherheit über die Rolle der USA und dem Krisenbogen um Europa steigen die Risiken weiter. Deshalb sollte die Bundesregierung den eingeschlagenen Kurs beibehalten, aber die notwendigen Voraussetzungen dafür schaffen, dass der umfassende sicherheitspolitische Ansatz auch wirklich umgesetzt wird. Hierzu gehören die Schaffung eines Nationalen Sicherheitsrats, sowie eine verstärkte Kooperation in der EU und Europa bei Streitkräften und Rüstung, Polizei und Geheimdiensten. Zudem regt der verstärkte Aufbau von Militärpotenzialen in Asien und in der MENA-Region dazu an, Rüstungskontrollinitiativen ins Auge zu fassen.
Macht und Ordnung: Deutschland hat mit dem Wandel der europäischen und globalen Ordnung zu kämpfen. Beide pendeln von der Stärke des Rechts durch Institutionen hin zum Recht des Stärkeren, wo militärische und ökonomische Macht bedeutsam sind. Einerseits ist es in Deutschlands Interesse, die EU als seinen wichtigsten Ordnungsrahmen gegen innere und äußere Zentrifugalkräfte zu erhalten. Gleichzeitig muss es in jenen Regionen und Bereichen Einfluss erhalten, in denen Institutionen nicht oder kaum wichtig sind, um dort seine Interessen zu vertreten und die Institutionalisierung des Interessensaustauschs zu ermöglichen. Deshalb muss die deutsche Außenpolitik hier auf drei Säulen stehen:
- die EU als Akteur durch den Ausbau der politischen Einheit erhalten und stärken;
- die Institutionalisierung auf globaler Ebene (Handel) und regionaler Ebene (Sicherheit) erhalten und ausbauen. In der Sicherheitspolitik sollte neben der MENA-Region und Asien Russland im Mittelpunkt stehen. In der MENA-Region sollte eine Art KSZE vor allem Iran und Saudi-Arabien einbinden;
- dort, wo Institutionen nicht vorhanden sind und die Institutionalisierung von Konfliktlösungen wenig aussichtsreich erscheint, muss Deutschland zur Wahrung seiner Interessen Einfluss- und Machtoptionen durch neue Partnerschaften ausbauen.
Wertebasierte Außenpolitik: Deutschland sollte durch klare Positionen auf nationaler und auf EU-Ebene seine Möglichkeiten stärken, in einem sich wandelnden internationalen Umfeld weiterhin eine wertebezogene Außenpolitik umzusetzen. Die Stimmen Deutschlands und der EU werden in dem Maße wichtiger, in welchem die USA, zumindest unter Präsident Trump, in den Hintergrund treten. Dabei ist es legitim, wirtschaftliche Hilfe und Beziehungen an politische Bedingungen zu knüpfen, etwa gegenüber der Türkei oder im MENA-Raum. Einseitige Abhängigkeiten vor allem gegenüber der MENA-Region, der Türkei und Russland sollten Deutschland und die EU abbauen und so ihre politische Handlungsfähigkeit stärken.
Die USA als Partner: Der Umgang mit Washington sollte darauf abzielen, die Partnerschaft zu erhalten und deshalb auch dafür zu werben: Die USA sind mehr als ihr derzeitiger Präsident. Im Verteidigungsbereich werden mehr Investitionen nötig sein, um die nach wie vor unabdingbare transatlantische Zusammenarbeit aufrechtzuerhalten. Gleichzeitig sollte Deutschland gegen US-Protektionismus angehen. Ähnliches gilt in der MENA-Politik, denn die einseitige Positionierung der USA steht im Spannungsverhältnis zu einer Verantwortung für den ganzen Nahen Osten. Hier muss Deutschland unter Umständen mit anderen Partnern Alternativen aufzeigen.
Die Basis für Außenhandeln in Deutschland sicherstellen, denn Außenpolitik ist in zweierlei Hinsicht Innenpolitik:
- Außenpolitik wird in Deutschland gemacht: Bis heute bestehen erhebliche Probleme für Berlin, Krisen früh zu erkennen und angemessen auf sie zu reagieren. Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik braucht angesichts des veränderten internationalen Umfelds mehr Ressourcen, aber auch eine bessere und diversifizierte Sensorik an möglichen Krisenpunkten des Weltgeschehens. Diese sollte nicht nur staatlich organisiert sein, damit beim Aufzeigen neuer, oft unliebsamer Entwicklungen bürokratische und politische Blockaden umgangen werden können. Die Herausforderungen und Chancen, aber auch die Wirksamkeit von nationalen und europäischen Politiken sollten strukturiert analysiert werden.
- Außenpolitik wird für Deutschland gemacht: Sie muss die Interessen Deutschlands vertreten und deshalb die Bevölkerung von der Richtigkeit des Vorgehens überzeugen. Deshalb muss die Bundesregierung die Zivilgesellschaft viel früher in die außenpolitische Willensbildung einbinden und über die Mechanismen von Außenpolitik informieren.
Dr. Christian Mölling ist Forschungsdirektor der DGAP.
Dr. Daniela Schwarzer ist Direktorin der DGAP und Otto Wolff-Direktorin des Forschungsinstituts der DGAP.
