Über die Memo-Serie: Allianzen in der Europäischen Integration
Die EU steht unter Druck – von außen wie von innen. Als Reaktion darauf bilden sich immer öfter Allianzen verschiedener Staatengruppen, um auf aktuelle Herausforderungen zu reagieren. Diese Memo-Serie analysiert solche Allianzen aus verschiedenen Perspektiven und leitet daraus Handlungsoptionen für die deutsche Bundesregierung ab. Alle Memos zur Serie finden Sie hier.
Einleitung
Europa kennt seine militärischen Fähigkeitslücken. Einige Länder wie Deutschland verfügen mittlerweile sogar über ausreichend Mittel, um sie zu schließen. Was fehlt, ist Zeit: Angesichts einer Bedrohungslage, die spätestens 2029 zur akuten Gefahr werden könnte, wächst der Druck erheblich. Dabei sollten nationale Alleingänge beim Aufbau kritischer Fähigkeiten vermieden werden. Der Ruf nach schnelleren, flexibleren Formaten wird daher lauter. Sie sollen getragen werden von willigen und leistungsfähigen Partnern, die kritische Fähigkeiten gemeinsam aufbauen, Skaleneffekte nutzen und die Fragmentierung europäischer Waffensysteme reduzieren. Erfolgversprechend ist das E5-Format, der Zusammenschluss aus Deutschland, Frankreich, Italien, Polen und dem Vereinigten Königreich. Doch bevor weiteres politisches und militärisches Gewicht in dieses Format investiert wird, müssen strukturelle Grundfragen geklärt werden, um Fehler früherer Kooperationsprojekte nicht zu wiederholen.
Mit Gestaltungsmacht ist Durchsetzungswille verbunden
Das E5-Format ist bislang ein loses, wenig strukturiertes Kooperationsformat der fünf bedeutendsten Militärmächte Europas. Es bindet, über die Grenzen der Europäischen Union (EU) hinaus, das Vereinigte Königreich (VK) als unverzichtbaren sicherheitspolitischen Akteur ein. Dass die E5-Gruppe eine Allianz mit hoher Gestaltungsmacht ist, belegen mitunter ein Anteil von 23 Prozent an den gesamten NATO-Verteidigungsausgaben und 18 Unternehmen in den SIPRI Top 100 mit kombinierten Rüstungserlösen von rund 113 Milliarden US-Dollar. Aufgrund der vertretenen Schwergewichte ist die E5-Gruppe jedoch eine Konstellation unter Gleichen: Es gibt kein natürliches „Darüber“ und „Darunter“, keine sich organisch herausschälende Senior-Junior-Dynamik, die das Binnenverhältnis ordnet und, wie etwa im transatlantischen Verhältnis, einen gewissen Interessensausgleich zwischen ungleichen Partnern ermöglicht. Die eigentliche Herausforderung liegt gerade darin, dass hier ebenbürtige Partner am Tisch sitzen: mit ähnlich hohen Ambitionen, in Teilbereichen vergleichbar leistungsfähigen Rüstungsindustrien, recht ausgeglichenen konventionellen militärischen Fähigkeiten und jeweils mit dem erklärten Anspruch, ein gewichtiger Akteur in der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu sein.
Weil die Gestaltungsmacht so gleichmäßig verteilt ist, muss der individuelle Durchsetzungswille der einzelnen Staaten bewusst zurückgenommen werden. Erfolgreiche Rüstungskooperation setzt daher dreierlei Kompromissfähigkeit voraus: politisch beim partiellen Abgeben nationaler Souveränität und Kontrolle, industriell beim Teilen von geistigem Eigentum, Gewinnverteilung und Arbeitsteilung, und militärisch bei der Harmonisierung unterschiedlicher Streitkräfteanforderungen.
Kooperation braucht Institutionen
Dabei muss die Kooperation im E5-Format, nicht zuletzt zur Sicherung ihrer Legitimationsgrundlage gegenüber nicht beteiligten Staaten, einen messbaren Mehrwert für die Verteidigung Europas insgesamt liefern. Zwei zentrale Faktoren sind dabei eng verknüpft: Kostensenkung durch Skaleneffekte – je mehr Staaten dasselbe System gemeinsam beschaffen, desto günstiger wird es – und Interoperabilität, die gerade im Bündnisfall und beim Zusammenziehen von Fähigkeiten entscheidend ist. Beide Vorteile sind jedoch hinfällig, wenn die E5-Staaten zwar nominell dieselben Systeme beschaffen, dies aber in so spezifischen nationalen Konfigurationen tun, dass weder nennenswerte Skaleneffekte entstehen noch echte Interoperabilität gewährleistet ist.
Neben der politischen, industriellen und militärischen Kompromissbereitschaft der Staaten bedarf es hierfür einer zentralen Einrichtung, die die Anforderungen der jeweiligen Streitkräfte bündelt und ihre Harmonisierung sicherstellt. Als loses Format verfügt die E5 bislang über keinen organisatorischen Unterbau. Da EU-Instrumente wie die Verstärkte Zusammenarbeit dem Vereinigten Königreich seit dem Brexit nicht mehr offenstehen, sollte vorrangig eine assoziierte Einbindung des VK in die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) geprüft werden – eine Möglichkeit, die in der EU-VK Sicherheits- und Verteidigungspartnerschaft vom Mai 2025 ausdrücklich erörtert wird. Sollte dies politisch nicht durchsetzbar sein, muss auf bewährte Formate außerhalb des EU-Rahmens zurückgegriffen werden: Hier käme der Gemeinsamen Organisation für Rüstungskooperation (OCCAR) eine Schlüsselrolle zu, welche durch eine Aufwertung Polens vom Programm- zum Vollmitglied institutionell gestärkt werden könnte.
Ein weiteres Problem, welches die E5 wird klären müssen, ist die Frage der Priorisierung der Kooperationsprojekte. Allein auf europäischer Ebene existiert eine Vielzahl an Fähigkeitspriorisierungen, vom Strategic Compass über das White Paper for European Defence bis hin zum Capability Development Plan, selbst SAFE definiert prioritäre Bereiche. Diese Vielzahl konkurrierender Listen schafft jedoch keine echte Priorisierung, sondern Unübersichtlichkeit. Das E5-Format sollte sich in seinen Kooperationsprojekten daher primär am NATO Defence Planning Process (NDPP) orientieren und diesen als gemeinsamen Bezugsrahmen nutzen, um einer weiteren Fragmentierung von verteidigungspolitischen Vorhaben vorzubeugen. Parallel dazu muss das Verhältnis zu den bestehenden EU-Priorisierungen geklärt werden.
Flankierung durch EU-Instrumente und strategische Offenheit
Einerseits nähert sich das Vereinigte Königreich seit dem Brexit schrittweise wieder der EU an, was eine Einbindung in gemeinsame Verteidigungsstrukturen grundsätzlich erleichtert. Andererseits wirft das gescheiterte Bemühen um eine Beteiligung UKs am SAFE-Instrument die Frage auf, inwiefern auf EU-europäischer Seite tatsächlich der politische Wille besteht, das Vereinigte Königreich stärker in EU-Verteidigungsinstrumente einzubinden. Dabei wäre genau dies dringend geboten: Eine Senkung der Hürden für die Beteiligung von Drittstaaten an bestehenden Instrumenten wie dem European Defence Fund, SAFE und EDIP ist die Voraussetzung dafür, das Vereinigte Königreich strukturell einzubinden und das E5-Format durch bestehende EU-Finanzierungsinstrumente wirkungsvoll zu flankieren und damit die Voraussetzung zur sinnvollen Anbindung an die EU zu ermöglichen.
Um zu vermeiden, dass nicht-beteiligte Staaten strukturell ausgeschlossen werden und allzu große Unwuchten zwischen kleineren Staaten und den der E5 entstehen, sollte das E5-Format Mechanismen zur Einbindung von Partnern vorsehen. Ein konkretes Beispiel ist das European Long-Range Strike Approach (ELSA)-Programm, an dem Schweden als Land mit einer leistungsfähigen Rüstungsindustrie beteiligt ist. Dies verdeutlicht, dass eine projektbezogene Öffnung sinnvoll sein kann, wenn das E5-Format industriell wie militärisch substanziell ergänzt wird. Projektspezifische Beteiligungsformate für fähige Drittstaaten sollten daher von Anfang an mitgedacht werden. Allerdings sollte die Einbindung von weiteren Staaten hier keinen Selbstzweck darstellen.
E5 Rüstungskooperation: Stärke verpflichtet
Das E5-Format birgt erhebliches Potenzial, um kritische Fähigkeiten wie Deep Precision Strike, Luftbetankung oder strategischen Lufttransport gemeinsam aufzubauen, die für einzelne Staaten schwer finanzierbar sind. Da diese Fähigkeiten der kollektiven Verteidigung zugutekämen, ist die damit einhergehende Free-rider-Problematik vertretbar: Der kollektive Sicherheitsgewinn wiegt schwerer als die Frage, wer formal beteiligt ist. Um dieses Potenzial zu heben, sollte Deutschland auf eine Anpassung der Drittstaatenregelungen in EU-Rüstungsinstrumenten hinwirken, sich für eine assoziierte UK-Einbindung in die EDA einsetzen oder die Aufwertung Polens zum OCCAR-Vollmitglied vorantreiben. Schließlich sollte Deutschland auf den NDPP als verbindlichen Bezugsrahmen hinwirken und klären, wie eine gemeinsame E5-Prioritätenliste zur Militärstrategie und zum Fähigkeitenprofil der Bundeswehr ins Verhältnis gesetzt werden kann.
