Über die Memo-Serie: Allianzen in der Europäischen Integration
Die EU steht unter Druck – von außen wie von innen. Als Reaktion darauf bilden sich immer öfter Allianzen verschiedener Staatengruppen, um auf aktuelle Herausforderungen zu reagieren. Diese Memo-Serie analysiert solche Allianzen aus verschiedenen Perspektiven und leitet daraus Handlungsoptionen für die deutsche Bundesregierung ab. Alle Memos zur Serie finden Sie hier.
Seit Januar 2026 gibt es eine neue migrationspolitische Allianz in der EU: Deutschland, die Niederlande, Griechenland, Dänemark und Österreich haben sich in einer Arbeitsgruppe zusammengeschlossen, um Vereinbarungen mit Drittstaaten zu sogenannten Return Hubs voranzutreiben. Ziel solcher Vereinbarungen soll es sein, ausreisepflichtige Menschen, die nicht in ihr Herkunftsland zurückgebracht werden können, stattdessen in ein Rückführungszentrum in einem Drittstaat zu schicken.
Die rechtliche Grundlage für Vereinbarungen zu Return Hubs schlug die Europäische Kommission im März 2025 vor: Ihr Entwurf der Rückkehrverordnung sieht die Möglichkeit vor, entsprechende Abkommen mit Drittstaaten zu schließen. Die Trilog-Verhandlungen zwischen Europäischem Parlament und Rat sind derzeit im Gange.
Ob die Return-Hubs-Arbeitsgruppe ihr Ziel erreichen wird, ist noch unklar. Die Bundesregierung sollte daher Erwartungsmanagement betreiben, was die Arbeitsgruppe tatsächlich leisten kann. Zudem sollte sie transparenter als bisher über ihre Ziele und Fortschritte berichten, um Spekulationen vorzubeugen, und sie sollte Monitoring-Mechanismen entwickeln.
Allianzen zwischen europäischen Ländern im Bereich Migration sind weder neu noch sollten sie überbewertet werden. Denn seit der Entstehung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) hat es immer wieder temporäre, nicht rechtlich bindende Allianzen gegeben, deren Prioritäten sich mit den migrationspolitischen Zielen der Mitgliedstaaten geändert haben. Die Idee dahinter: Eine kleinere Gruppe von Staaten soll schneller Positionen entwickeln und politische Handlungsfähigkeit signalisieren können, ohne die Agenda des Rats für Justiz und Inneres (JI-Rat) zu überfrachten oder sich auf die festen Beratungs- und Abstimmungsformate des Rats zu beschränken.
Beispiele reichen von einer gemeinsamen Absichtserklärung von Deutschland, Frankreich, Italien und Malta zur Seenotrettung und Umverteilung von Asylsuchenden im Jahr 2019 bis zu einer Absichtserklärung für einen freiwilligen Solidaritätsmechanismus, den 21 Staaten im Jahr 2022 unterzeichneten. Seit etwa zwei Jahren liegt der thematische Fokus von losen Allianzen in wechselnder Zusammensetzung primär auf der Auslagerung von Asylsuchenden oder Ausreisepflichtigen in Drittländer. Im Dezember 2025 unterzeichneten 19 Mitgliedstaaten ein Schreiben an die Europäische Kommission zu verschiedenen Auslagerungsmodellen.
Klein, intransparent und vage
Die Return-Hubs-Arbeitsgruppe ist somit nicht die erste lose Kooperation (siehe Typologie von Selle und Janning) zur Auslagerung von Ausreisepflichtigen. Auffällig ist allerdings, wie klein sie ist im Vergleich zum politischen Interesse innerhalb der Europäischen Union: Von den 19 interessierten Mitgliedstaaten sind nur fünf Teil der Arbeitsgruppe; die Europäische Kommission nimmt als Beobachterin teil. Italien, das im Dezember 2025 noch zu den prominenten Unterzeichnern des Schreibens an die Kommission zählte, und das durch seine Vereinbarung mit Albanien als einziger Mitgliedstaat bereits Erfahrung bei der Auslagerung von Ausreisepflichtigen sammeln konnte, fehlt.
Dazu kommt Intransparenz. Das Bundesministerium des Innern, das Deutschland in dieser Arbeitsgruppe vertritt, veröffentlicht lediglich kurze Pressemitteilungen, um zu kommunizieren, dass sich die Gruppe getroffen hat, wie beispielsweise am Rande der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2026. Bekannt ist außerdem, dass sich die Gruppe seit Januar mindestens zweimal auf Minister- bzw. Staatssekretärsebene getroffen hat.
Die genaue Funktion der Arbeitsgruppe und was darin besprochen wird, ist jedoch öffentlich nicht bekannt. Laut einer Pressemitteilung des BMI ist das Ziel, „innovative Modelle wie sogenannte Return Hubs zügig voranzubringen“, ohne dies weiter auszuführen. Laut Bundesregierung besprach die Gruppe bisher „Schritte zur Operationalisierung von Return Hubs“. Es bleibt also vage.
Besseres Verständnis und Möglichkeit eines gemeinsamen Pilotprojekts
Die Intransparenz der Arbeitsgruppe erschwert eine umfassende Risikoanalyse. Positiv ist, dass sie den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen Mitgliedstaaten fördern könnte. Damit könnten die teilnehmenden Länder das Konzept der Return Hubs näher definieren und dessen Kosten, Nutzen und Risiken besser einschätzen. Durch den Austausch könnten die Mitgliedstaaten Vereinbarungen außerdem rechtssicherer aufstellen. Das ist zentral, denn bisherige Vereinbarungen (Italien-Albanien und zuvor UK-Ruanda) stießen wiederholt auf erhebliche rechtliche Hürden.
Darüber hinaus könnten Skaleneffekte entstehen, die die Kohärenz fördern: Statt Einzelabkommen zu schließen, könnten mehrere Mitgliedstaaten gemeinsam mit einem Drittstaat verhandeln. Return Hubs werden sich voraussichtlich erst einmal von Pilotprojekt zu Pilotprojekt entwickeln, mit unklarem Ausgang. Ein gemeinsames Pilotprojekt mit einem Drittstaat statt fünf verschiedener könnte ressourceneffizienter und kohärenter gegenüber dem Partnerland sein.
Überhöhte Erwartungen und Überpriorisierung eines Unterpunkts
Diesen Chancen stehen drei Risiken gegenüber. Erstens besteht das Risiko, dass die Erwartungen an die Arbeitsgruppe überhöht sind. Durch ihre Teilnahme an der Arbeitsgruppe signalisiert die Bundesregierung zwar, dass sie an der Umsetzung von Return Hubs arbeitet. Ob es durch die Arbeitsgruppe tatsächlich zu Vereinbarungen mit Drittstaaten kommt, diese tatsächlich umgesetzt und die von der Bundesregierung erwünschten politischen Ziele erreicht werden können, ist aber noch offen. Gleiches gilt für Umfang und Zeitraum möglicher Abkommen.
Zweitens fehlen interessierte und teilweise erfahrenere Mitgliedstaaten in der Allianz. Beispielsweise ist Italien, das Land mit der meisten Erfahrung, nicht Teil der Arbeitsgruppe. Italiens Vereinbarung mit Albanien hat viele rechtliche Hürden, sowie finanzielle und operative Herausforderungen gezeigt. Dieses Erfahrungswissen fehlt der Gruppe derzeit.
Das dritte Risiko ist, dass die mediale und politische Aufmerksamkeit auf die Return Hubs – ein Unterpunkt des Rückkehr-Verordnungs-Vorschlags – von anderen Themen ablenkt. Die Ressourcen und die Aufmerksamkeit, die in das Thema Return Hubs fließen, deren der Ausgang unklar ist, fehlen bei weniger risikoreichen Instrumenten, die der Rat vorantreiben möchte. So empfahl beispielsweise u.a. die dänische Ratspräsidentschaft, dass sich Mitgliedstaaten besser abstimmen sollten, um Doppelstrukturen bei der sogenannten freiwilligen Rückkehr und Reintegration von zurückgekehrten Personen zu vermeiden.
Hieraus ergeben sich drei Empfehlungen an die fünf Mitglieder der Return-Hubs-Arbeitsgruppe.
- Erwartungen managen: Die Arbeitsgruppe sollte realistisches Erwartungsmanagement betreiben. Was sie tatsächlich leisten kann, ist Wissenszuwachs, insbesondere ein besseres Verständnis für die Kosten und Risiken von Return Hubs. Die Umsetzung bleibt jedoch ungewiss.
- Transparenz erhöhen: Derzeit kann nur spekuliert werden, was in der Arbeitsgruppe geschieht. Um Unsicherheiten zum Beispiel bei anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden, wären mehr Informationen über die in der Arbeitsgruppe behandelten Fragen hilfreich. Auch wenn Arbeitstreffen in der Regel vertraulich sind, würde ein wenig mehr Offenheit über Zusammensetzung und Ziele Gerüchten vorbeugen.
- Erfahrungswissen aktiv einholen: Die Arbeitsgruppe sollte fachliche Expertise und Erfahrungswissen sammeln, um geeignete Monitoring-Mechanismen zu entwickeln. Wissenschaftler:innen warnen immer wieder vor rechtlichen Hürden und möglichen langfristigen diplomatischen, geopolitischen und menschlichen Folgen. Die Arbeitsgruppe sollte ehrliches Monitoring betreiben, um Licht auf die tatsächlichen statt der gefühlten Effekte von Return Hubs zu werfen.
