Über die Memo-Serie: Allianzen in der Europäischen Integration
Die EU steht unter Druck – von außen wie von innen. Als Reaktion darauf bilden sich immer öfter Allianzen verschiedener Staatengruppen, um auf aktuelle Herausforderungen zu reagieren. Diese Memo-Serie analysiert solche Allianzen aus verschiedenen Perspektiven und leitet daraus Handlungsoptionen für die deutsche Bundesregierung ab. Alle Memos zur Serie finden Sie hier.
Jahrzehntelang war die Diskussion über das Für und Wider einer differenzierten Integration der Europäischen Union eher akademisch geprägt. Heute ist das anders: Angesichts einer erodierenden globalen Ordnung, neoimperialer Großmachtpolitik und unzureichender europäischer Handlungsfähigkeit ist die Frage nach der Bedeutung von Allianzen innerhalb bestehender Organisationen zu einem strategischen Thema der Europapolitik gewachsen. Wie können die Europäer ihre Sicherheit und ihre Lebensgrundlagen behaupten, wenn Macht vor Recht geht, wenn einseitig definierte Einflusssphären die Souveränität von Staaten infrage stellen, und wenn Nullsummenkalküle die Politik des wechselseitigen Nutzens verdrängen?
Hier liegt das strategische Dilemma der aktuellen Europapolitik. Tiefere Integration, „mehr Europa“ wäre nötig, um die Selbstbehauptungsinteressen der europäischen Staaten zu wahren, doch der Weg dahin ist verstellt – durch konzeptionellen Dissens, strategische Absenz und institutionelle Hürden. Dieses Dilemma treibt die Suche nach alternativen Handlungsoptionen. Kleinere Gruppen von Staaten könnten eher den nötigen Konsens finden und die Bereitschaft aufbringen, jetzt enger zusammenzuarbeiten, und dabei auch neue institutionelle Wege zu gehen. Sie könnten demonstrieren, dass und wie „mehr Europa“ funktioniert, und damit im Erfolgsfall auch einen künftigen Aquis der Union definieren.
Die Bundesregierung bekennt sich in ihrem Koalitionsvertrag zu verschiedenen Geschwindigkeiten in der EU. Kürzlich hat Finanzminister Klingbeil gemeinsam mit seinem französischen Amtskollegen das E6-Format (siehe Kasten S. 3) der großen sechs EU-Volkswirtschaften ins Leben gerufen. Bislang fehlen jedoch der strategische Impuls und Wille, im Rahmen kleinerer Formate voranzugehen. Die Bundesregierung sollte jedoch Handlungsziele definieren, die sie gegebenenfalls auch mit einer kleineren Gruppe von Staaten erreichen will.
Vorteile und Risiken von Differenzierung
Im Grundsatz können kleinere Gruppen die Legitimität politischer Entscheidungen stärken. Durch einen engeren Kompromisskorridor im Vergleich zur EU-27 können nationale Präferenzen stärker aufeinander abgestimmt werden. Sollten Lösungen im Rahmen der EU-27 nicht möglich sein, ermöglicht das Vorangehen in kleinen Gruppen die Entstehung gemeinschaftlicher Güter, was wiederum die Legitimität politischer Entscheidungen stärkt („Handlungsfähigkeit“).
Doch sollten die Risiken variabler Geometrien und unterschiedlicher Geschwindigkeiten nicht geringgeschätzt werden. Wenn Differenzierung nicht über die Herausbildung eines harten Kerns erfolgte, gewissermaßen einer Super-Union innerhalb der Europäischen Union, dann könnten politikfeldbezogen oder regional unterschiedliche Koalitionen und Allianzen entstehen, die nicht notwendigerweise gemeinsame, vielleicht sogar nicht miteinander kompatible Integrationsziele verfolgen. Auch kann eine Gruppenbildung die politische Einheit und Solidarität innerhalb der EU untergraben. Aus „mehr Europa“ würde mehrerlei Europa, Koalitionen könnten vielleicht nur ad-hoc zusammenhalten, und statt Geschwindigkeit könnte Stillstand oder gar ein Auseinanderfallen drohen. In einem Szenario multipler Koalitionen hinge die Zukunft der Integration essenziell von der strategischen Steuerungsfähigkeit der Staaten in der Schnittmenge ab, einem flexiblen Kern. Ohne ihn droht ein Europa à la carte.
Insofern ist die Allianzbildung eine strategische Option für diejenigen Akteure, die Europa als Macht denken und bauen wollen. Insofern sollte eine Allianzbildung stets der Abwägung unterliegen, ob politische Entscheidungen nur mit einer kleinen Gruppe erreicht werden können, oder ob das bestehende Instrumentarium (etwa Mehrheitsentscheidungen im Binnenmarkt-Bereich) ausreicht.
Leitplanken für Allianzbildung in der europäischen Integration
Grundsätzlich hängt der Erfolg einer Allianzbildung von der Art des Politikbereichs ab. Allianzen funktionieren in solchen Bereichen gut, wenn die Vorteile der Kooperation auf die Mitglieder beschränkt werden können (exklusive Netzwerkgüter). Dies betrifft etwa die Eurozone, oder auch Schengen. Politikbereiche, die gemeinsame Ressourcen betreffen (z.B. Steuerharmonisierung, Verteidigung) sind im Grundsatz komplexer, da das Risiko von Trittbrettfahrern entsteht.
Weitere Leitplanken betreffen die Form der Integration: Wie ist die Anbindung an die Europäische Union organisiert – und damit die Offenheit gegenüber Nicht-Teilnehmenden sowie Kohärenz mit EU-Regeln? Welcher Teilnehmerkreis ist umfasst? Wie fest ist der Kern der Frontrunner-Gruppen?
Dabei dürften sich Initiativen innerhalb der EU deutlich von solchen unterscheiden, die außerhalb des bestehenden Vertragsrahmens begründet werden: Mit dem Schengener Abkommen wurde eine EU-innenpolitische Thematik von fünf Mitgliedstaaten in einem Vertrag außerhalb des EU-Rechtsrahmens vertieft, dem in der Folge fast alle EU-Staaten beitraten, und der dann in die EU-Verträge integriert wurde. Hier hatte eine Avantgarde ein Integrationsproblem für sich gelöst und damit die künftige Praxis der EU definiert.
Formen und Funktionen der Allianzbildung in der europäischen Integration
Die folgende Tabelle systematisiert Formen differenzierter Integration entlang von vier analytischen Dimensionen:
Funktion, Rechtsrahmen, Teilnehmer und Kohärenz.
| Funktion: Gütertyp |
Öffentliche Güter Potentielle Free-Rider-Problematik: z. B.:Sicherheits- und Verteidigungspolitik, Binnenmarkt |
Netzwerkgüter Abgeschlossener „Club“: z. B.:Euro, Schengen |
– |
| Form I: Rechtsrahmen – Anbindung EU |
Lose Kooperation Kooperationsformate: z. B.: E 5, Weimarer Dreieck |
Zwischenstaatliche Zusammenarbeit Völkerrechtlicher Vertrag: z. B.: Schengen, ESM |
Kooperation im EU-Rahmen Verstärkte Zusammenarbeit: z. B.: Art. 20 EUV / Art. 46 EUV |
| Form II: Teilnehmer |
EU Nur Mitgliedstaaten |
EU + Nicht-EU Einbezug von Drittstaaten |
– |
| Form III: Kohärenz |
(Flexibler) Kern | Variable Gruppen | – |
Quelle: Eigene Darstellung
Akteure und Akteurskonstellationen
Im stark heterogenen Raum der EU haben, in den Kategorien von Niklas Luhmann formuliert, viele Akteure Verhinderungsmacht, und nur wenige Gestaltungsmacht. Gestaltungsmacht setzt überragende Größe, Wirtschaftsmacht, geografische und handelspolitische Zentralität, militärisches Gewicht sowie die Soft Power dichter Beziehungsnetze voraus. Vor diesem Hintergrund sind die großen EU-Staaten notwendiger Teil einer auf tiefere Integration gerichteten Koalition oder Avantgarde; nicht alle, jedoch vorzugsweise mehr als nur einer von ihnen. Frankreich und Deutschland bilden das zentrale Tandem, zumal sie mehr als andere mit Großbritannien eine über die EU hinausweisende Dreierkoalition bilden könnten. Je nach Thema könnten Frankreich oder Deutschland mit Italien einen Koalitionskern bilden, aber auch Deutschland und Polen. Unter den großen Staaten dürften Spanien und Polen im Vergleich das geringste Koalitionsbildungspotential mitbringen.
Aber Größe ist nur ein notwendiger, kein hinreichender Teil einer Koalitionsbildung, denn keine Koalition kann ohne die aktive Mitwirkung der kleineren Mitgliedstaaten erfolgreich sein. Dies lenkt den Blick auf Kooperationskonstellationen innerhalb der EU, etwa die Gruppe der Nordischen Staaten und die baltischen Staaten, deren Konsensniveau in Fragen der äußeren Sicherheit, aber auch zu EU-Themen wie Haushalt, Binnenmarkt und Wettbewerbsfähigkeit recht ausgeprägt ist. Sie sind mehr in Richtung Deutschland orientiert als auf andere große Staaten, insgesamt eher integrationsskeptisch, und doch an größerer Handlungsfähigkeit Europas interessiert. Die Benelux-Staaten, die klassische Bindekonstellation zwischen Frankreich und Deutschland, teilt eine Reihe von Präferenzen mit dieser Gruppe. Gegenwärtig erscheinen die drei Staaten als Gruppe allerdings weniger kohärent. So sind die Niederlande neben Deutschland vor allem auf die Nordischen Staaten ausgerichtet. Dem steht die Gruppe der Višegrad-Staaten in Mitteleuropa gegenüber, die auch nach der Abwahl von Viktor Orbán weiterhin eine heterogene Gruppe sind.
Diese kursorische Betrachtung zeigt eine größere Zahl von Staaten ohne besondere, über bilaterale Verbindungen hinausgehende Verflechtungen – von Portugal bis Irland, von Österreich über die Nachfolgestaaten Jugoslawiens und den Balkan bis nach Griechenland und Zypern. Unter ihnen zeigen sich sowohl Neigungen zur Position auf dem Trittbrett wie eine Tendenz zur konditionierten Bereitschaft zur Mitwirkung. Die Untersuchung der bisherigen Teilnahme an Initiativen zur vertieften Integration zeigt, dass es sich nicht um einen geografischen Kern handelt; auch Staaten wie Rumänien oder Griechenland gehören zu denjenigen Staaten, die sich in der Vergangenheit allen Frontrunner-Gruppen angeschlossen haben.
In der Praxis wird sich die Zusammensetzung einer Gestaltungskoalition weniger an formalen Zuordnungen entscheiden als an Ziel, Inhalt und Teilnahmevoraussetzungen von Integrationsinitiativen. Entscheidend wird sein, welcher flexible Kern die treibende Funktion übernimmt. Zwar könnte etwa die E6-Gruppe Impulse setzen, sie hat aber neben einer breiten Interessendivergenz auch die Vorbehalte kleinerer Staaten zu berücksichtigen.
Für die Bundesregierung bedeutet dies zweierlei: Wie auch in früheren Jahrzehnten der europäischen Einigung, muss Deutschland Sachwalter der Interessen kleinerer Staaten sein. Zweitens wird es Aufgabe Deutschlands sein, auch angesichts strategischer Schwäche bzw. divergenten Interessenkoalitionen der großen Sechs, ein strategisches Zentrum zu formen sowie Handlungsfelder und -ziele zu definieren.
