Über die Memo-Serie: Allianzen in der Europäischen Integration
Die EU steht unter Druck – von außen wie von innen. Als Reaktion darauf bilden sich immer öfter Allianzen verschiedener Staatengruppen, um auf aktuelle Herausforderungen zu reagieren. Diese Memo-Serie analysiert solche Allianzen aus verschiedenen Perspektiven und leitet daraus Handlungsoptionen für die deutsche Bundesregierung ab. Alle Memos zur Serie finden Sie hier.
Konzeptionelle und prozedurale Hindernisse
Die Aufnahme eines neuen Mitgliedstaates verändert das Machtgleichgewicht innerhalb der EU und erschwert die ohnehin komplexe Konsensfindung im Europäischem Rat. Zwar erfordern Großmachtrivalität und der weltweite Aufstieg autoritärer Systeme eine handlungsfähigere EU, gleichzeitig steht die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten im Spannungsverhältnis zur Funktionsfähigkeit der Union, solange etwa in der Außenpolitik keine Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen (QMV) gelingt. Das Thema Erweiterung berührt daher nationale Interessen und politische Positionsbestimmungen wie kaum ein anderer Politikbereich. Zugleich verschärft es Debatten über Trittbrettfahrerverhalten in der Verteidigungspolitik sowie über finanzielle Transfers zwischen Nettozahlern und -empfängern. Da jede Erweiterung die Teilung von Ressourcen sowie eine Relativierung nationaler Souveränität voraussetzt, existiert keine kohärente Allianz von Mitgliedstaaten, die diesen Prozess geschlossen unterstützt. Letztlich ist geopolitische Erweiterung ein Ausdruck bilateraler Beziehungen und nationaler Interessenlagen. Kooperationen entstehen somit vor allem in funktionalen, prozeduralen und geografischen Formaten, um die Dynamik der Erweiterung indirekt zu unterstützen.
Funktionale, geografische und politische Bündnisbildung
Lange Zeit wurde Erweiterung primär als technischer und administrativer Transformationsprozess verstanden, der die Kandidatenländer zu liberalen Marktwirtschaften und Demokratien überführen sollte. Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine hat die Erweiterungspolitik zu einem geopolitischen Instrument aufgewertet. Zugleich erhöhte dies indirekt die Komplexität des Prozesses, da zusätzlicher politischer Druck auf den Reformprozess ausgeübt wird. Die Verbindung beider Ebenen wird jedoch schwieriger: Einerseits gilt die Ukraine angesichts ihrer Größe, Fragilität und der aktuellen sicherheitspolitischen Situation als schwer integrierbar, andererseits nähern sich die Vorreiterstaaten des Westbalkans – insbesondere Montenegro – dem Abschluss der technischen Beitrittsverhandlungen.
Während die Europäische Kommission als natürlicher Taktgeber des Prozesses versucht, die Erweiterungspolitik zu reformieren und zu beschleunigen, um geostrategisch motivierte Beitritte zu ermöglichen, werden entsprechende Ansätze von Mitgliedstaaten – insbesondere Deutschland und Frankreich – gebremst. Gleichzeitig haben zahlreiche Mitgliedstaaten erkannt, dass Erweiterung als endgültiger Akt der Ressourcen- und Machtteilung innenpolitisch nur begrenzte Unterstützung genießt.
Auf geografischer Ebene entstand mit den ministeriellen „Friends of the Western Balkans“ eine informelle Gruppe innerhalb des Rates der EU, bestehend aus den Außenministern Österreichs, Kroatiens, Tschechiens, Griechenlands, Italiens, der Slowakei und Sloweniens. Sie wollen die EU-Integration des Westbalkans beschleunigen. Die Gruppe entstand als Reaktion auf den geopolitischen Fokus der EU auf die Ukraine, um die politische Aufmerksamkeit für die Balkanländer nicht zu verlieren. Ziel war insbesondere, die Region durch regelmäßige Treffen stärker an die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU heranzuführen.
Auf funktionaler Ebene brachte Deutschland gemeinsam mit Slowenien und unterstützt von mehreren reformorientierten Mitgliedstaaten eine Initiative ein, die Entscheidungsprozesse in der Erweiterungspolitik durch die Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen auf ausgewählte Zwischenphasen der Beitrittsverhandlungen erleichtern sollte. Dadurch hätte die Zahl möglicher Vetos in technischen Verfahrensschritten reduziert werden können – etwa bei der Öffnung und Schließung von Verhandlungsclustern.
Politisch entstand ein Präzedenzfall im Zusammenhang mit dem EU-Beitrittsprozess der Ukraine, als 26 Mitgliedstaaten unter der dänischen Ratspräsidentschaft Schlussfolgerungen zur Erweiterung unterstützten, obwohl Ungarn formelle Ratsschlussfolgerungen blockierte. Zwar entfaltete dies keine rechtliche Wirkung und konnte die Einstimmigkeitserfordernisse des Europäischen Rates im Erweiterungsprozess nicht ersetzen, dennoch zeigte der Vorgang die Möglichkeit ad hoc gebildeter politischer Formate und symbolischer Signalmechanismen.
Konkurrierende Visionen und nationale Interessen
Obwohl der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine zu einem zentralen Treiber deutscher Außen- und Sicherheitspolitik geworden ist, konnte Kyjiw die Bundesregierung bislang nicht zu einer Unterstützung eines beschleunigten Beitrittsprozesses des Landes bewegen. Außenminister Johann Wadephul, der den Westbalkan zu den vier Prioritäten deutscher Außenpolitik zählt, erklärte in seiner europapolitischen Grundsatzrede im Mai 2026, man wolle „neue Mitglieder in ein starkes Bündnis integrieren“. Er schlug vor, „den Weg zur Aufnahme neuer Mitglieder zukünftig als stufenweisen Prozess zu gestalten“.
In der Erweiterungspolitik gelingt es Deutschland und Frankreich bislang nicht, ihre unterschiedlichen Herangehensweisen und Interessen zu überbrücken, um als treibende Allianz im Beitrittsprozess zu wirken. So setzte sich Paris beim Europäischem Rat im Dezember trotz illiberaler Rückschritte Serbiens für die Öffnung von Cluster drei der Beitrittsverhandlungen ein, was Berlin ablehnte. Umgekehrt signalisierte Frankreich, die Schließung mehrerer Kapitel in den Verhandlungen mit Montenegro blockieren zu wollen, um das regionale Gleichgewicht nicht zu gefährden und einen „Vorsprung“ Podgoricas zu verhindern. Obwohl Frankreich mit dieser Position isoliert blieb, versuchte Paris zudem die Einrichtung der Ad-hoc-Arbeitsgruppe zum Entwurf des Beitrittsvertrags mit Montenegro zu blockieren. Dagegen argumentierte Deutschland, das Land müsse ein positives politisches Signal erhalten. Zwischen Berlin und Paris besteht somit erkennbar keine strategische Überschneidung. Gleichzeitig haben Paris und Berlin ähnliche, aber keine gemeinsamen Positionen zur Beschleunigung des ukrainischen Beitrittsprozesses entwickelt: Frankreich argumentiert, die politische Verankerung Kyjiw müsse vom strategischen Endzustand gedacht werden, während Deutschland den politischen Mehrwert eines EU-Beitritts stärker in den laufenden Prozess integrieren möchte.
Italien wiederum zählt zu den wichtigsten Unterstützern Albaniens – des zweiten Vorreiterstaates in Südosteuropa – und betrachtet das Land als historischen Partner. Neben einer großen albanischen Diaspora bestehen enge persönliche Beziehungen zwischen Ministerpräsidentin Giorgia Meloni und Albaniens Premierminister Edi Rama, die Meloni auch innenpolitisch nutzt, etwa im Zusammenhang mit den geplanten Rückführungszentren. Als bedeutender Investor und wichtigster Handelspartner Albaniens hat Rom ein starkes Interesse an Fortschritten Tiranas im Erweiterungsprozess, investiert jedoch vergleichsweise wenig politisches Kapital in die Entwicklung einer Strategie für die Ukraine und Moldau.
Die nordischen und baltischen Staaten (NB8) erkennen zwar die leistungsbasierte Fortschrittslogik der Balkanländer an, priorisieren jedoch sicherheitspolitische Erwägungen und konzentrieren sich daher primär auf die Unterstützung der Ukraine und Moldaus. Die Staaten der Visegrád-Gruppe stehen einer EU-Erweiterung grundsätzlich positiv gegenüber, setzen jedoch unterschiedliche geografische und politische Schwerpunkte. Während Ungarn und die Slowakei aufgrund wirtschaftlicher Verflechtungen und geografischer Nähe vor allem die Westbalkanländer unterstützen, richten Polen und Tschechien ihren strategischen Fokus stärker auf die Ukraine. Zugleich eint alle vier Staaten das Interesse, ihre relative Position in der EU nicht durch Erweiterungen zu schwächen. Letztlich wird die Heterogenität der Interessenlagen zusätzlich dadurch verschärft, dass Konditionalität zunehmend bilateralisiert wird – etwa im Verhältnis Kroatiens zu Montenegro oder Ungarns zur Ukraine.
Europäische Glaubwürdigkeit stärken
Die Bundesregierung muss europäischer handeln, wenn sie Deutschlands internationalen Einfluss stärken und zugleich wirtschaftliche Impulse setzen will. Deutschland sollte zwei Dinge tun: Erstens sollte der Kanzler einen größeren innenpolitischen Einsatz für die Erweiterung wagen, um zweitens eine Allianz gleichgesinnter Partner anzuführen. Diese buchstabiert aus, wie die nächste Erweiterungsrunde konkret gestaltet werden kann – jenseits unverbindlicher Perspektivformulierungen und abstrakter Stufenmodelle.
Angesichts des Referendums in Island und möglicher Friedensverhandlungen der Ukraine sollte Berlin rasch handeln, bevor Wahlen in Frankreich, Polen, Spanien und Italien die politischen Kräfteverhältnisse in Europa verändern.
Um dies zu erreichen, sollte Berlin gemeinsam mit gleichgesinnten Mitgliedstaaten eine Arbeitsgruppe etablieren, um konkrete Vorschläge zu erarbeiten – darunter eine beschleunigte und politisch verbindliche Perspektive für den Beitritt Montenegros sowie die Weiterentwicklung eines „sui generis“-Ansatzes (assoziierte Mitgliedschaft) für den ukrainischen EU-Beitritt, der sich stark auf die Sicherheitsdimension fokussieren würde. Auch sollte die Bundesregierung eine proaktive Kommunikationsstrategie entwickeln, um positive Aspekte der Erweiterung hervorzuheben.
