Innovative Instrumente brauchen konkrete Anwendungen
Für eine Bilanz des Aachener Vertrags ist es zu früh. Dem AGZ blieb nach seiner konstituierenden Sitzung im Januar 2020 kaum Zeit, eine Routine zu finden. Nach den coronabedingten Einschränkungen des Grenzverkehrs nur zwei Monate später war das Gremium fast ausschließlich mit dem Krisenmanagement der bilateralen Beziehungen beschäftigt. In den folgenden Monaten schärfte der AGZ zunehmend sein Profil als direkter Gesprächskanal der Grenzregionen Richtung Hauptstädte. Erstmals saßen Regierungsvertreterinnen und -vertreter mit Abgeordneten, Verantwortlichen aus den Grenzregionen sowie Vertreterinnen und Vertretern grenzüberschreitender Einheiten wie den Eurodistrikten oder Euroregionen regelmäßig an einem Tisch. Zuletzt informierte der AGZ Ende Mai den Deutsch-Französischen Ministerrat.
Die Experimentierklausel rührt am Selbstverständnis moderner Nationalstaaten.
Die im Vertrag festgehaltene Experimentierklausel, sprich die Möglichkeit, für bestimmte Projekte Ausnahmeregelungen von nationalem Recht zu erlassen, hat seit der Unterzeichnung des Aachener Vertrags noch keine Anwendung gefunden. Die Gründe dafür gehen über anfängliche Berührungsängste hinaus. Die Experimentierklausel rührt am Selbstverständnis moderner Nationalstaaten: Gesetzgeber definieren Regeln, die für das gesamte Staatsgebiet gelten. Dieses Prinzip ist für einen Zentralstaat wie Frankreich grundlegend. Gleich der Eingangssatz des ersten Artikels der Verfassung der fünften Französischen Republik bestimmt, dass Frankreich eine „unteilbare Republik“ ist („une et indivisible“). Französische Diskussionen, wie sich Unteilbarkeit und Experimente in den Grenzregionen vereinbaren lassen, beeinflussen auch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit.
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit scheitert oft an kleinen administrativen Unterschieden.
Bereits seit einer Verfassungsreform von 2003 existiert die Möglichkeit, in französischen Gesetzen mit Ausnahmen zu arbeiten. Allerdings zwingt ein „Verallgemeinerungszwang“ den Gesetzgeber, diese Ausnahmen nach einer Testphase entweder zu generalisieren oder fallen zu lassen – exklusive Anwendungen für bestimmte Regionen sind unmöglich. So scheitert grenzüberschreitende Zusammenarbeit bisher oft an kleinen administrativen Unterschieden. In den vergangenen Jahren gab es beispielsweise mehrere Versuche, grenzüberschreitend Sportwettkämpfe auszutragen. Französische Teilnehmende müssen dafür ein „certificat médical“ vorweisen, ein ärztliches Attest, das Unbedenklichkeit bescheinigt. Entsprechende Nachweise gibt es in Deutschland nicht. Diplomaten pochen auch im AGZ mit Verweis auf den Aachener Vertrag und die Experimentierklausel auf vermeintlich unkomplizierte Ausnahmen von dieser Regel. Bisher stellte sich aber das französische Sportministerium quer.
Der Aachener Vertrag als Referenzpunkt französischer Innenpolitik
Während in Deutschland föderale Experimente im Grundgesetz angelegt sind, sind sie in Frankreich Anlass für langwierige Verhandlungsprozesse. Französische Gebietskörperschaften an der deutschen Grenze erhoffen sich vom Aachener Vertrag daher neben engerer Zusammenarbeit mit dem Nachbarn auch neue Argumente für innenpolitische Diskussionen. Die Nähe zur Grenze, so das Argument, sei eine Eigenheit, die sich in entsprechenden Kompetenzen widerspiegeln müsse. Dabei wird häufig auf bestehende Sonderstatuten anderer Regionen verwiesen. Die Stadt Lyon etwa ersetzte 2015 im Rahmen eines Gesetzes zur Stärkung der Metropolregionen (loi MAPTAM) mit dem Status als „Metropole“ das entsprechende Département und erhielt zusätzliche Kompetenzen.
Seit Jahresbeginn gibt es für Befürworterinnen und Befürworter der Stärkung der Gebietskörperschaften in Grenzregionen eine Referenz: die „Europäische Gebietskörperschaft Elsass“ (Collectivité européenne d’Alsace, CeA). Die CeA ist aus der Fusion zweier elsässischer Départements hervorgegangen, die als Region Elsass 2015 im Zuge einer Gebietskörperschaftsreform in der Region Grand-Est aufgegangen waren. Mit dem neuen Status hat das Elsass in der Eigenwahrnehmung Eigenständigkeit von der größeren Region Grand-Est zurückgewonnen. Zudem erhielt die CeA die Federführung für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit.
Mit Blick auf diese Entwicklungen überrascht es nicht, dass der Vorschlag der Experimentierklausel vor allem von französischen Abgeordneten aus der Grenzregion getragen wurde. Ursprünglich forderte die Gruppe, der auch Abgeordnete der Regierungsparteien LREM und MoDem angehörten, statt der jetzt gültigen negativen Rechtsetzung (die Ausnahmen von bestimmten Regelungen zulässt) sogar eine positive Rechtsetzung, die Rahmenbedingungen für die Festlegung eigener Regelungen in den Grenzregionen geschaffen hätte. Diese Forderung wurde aber von den Regierungen in Berlin und Paris übereinstimmend als zu weitgehend abgelehnt.
Eigenständigere Grenzregionen: ein politischer Balanceakt
Die Dezentralisierung Frankreichs stand weit oben auf der politischen Agenda Emmanuel Macrons. 2017 kündigte der damalige Regierungschef Édouard Philippe vor der Nationalversammlung an, Frankreich habe es, anders als in der Frühphase der Republik, nicht mehr nötig, die nationale Einheit durch Uniformität zu erzwingen.
Wie schwer der Wunsch nach mehr Eigenständigkeit in den Grenzregionen jedoch mit der Unteilbarkeit der Republik zu vereinbaren ist, wurde rund um die Unterzeichnung des Aachener Vertrags deutlich. Damals polemisierte die Rechtsaußen-Partei Rassemblement National im Kontext der Europawahlen gegen die angeblich drohende Einflussnahme Deutschlands im Elsass, bediente nationalistische Clichés und historische Ängste. Die Vorwürfe entbehrten damals wie heute jeder Grundlage. Und trotzdem: Das Risiko, Ressentiments zu wecken und nationalistischen Kräften eine Angriffsfläche zu bieten, dürfte die französische Regierung gerade nach den Grenzschließungen und Vorfällen des vergangenen Jahres von all zu weitgehenden Experimenten abhalten.
Trotzdem werden die Entwicklungen an der deutsch-französischen Grenze in Paris genau beobachtet. Im Außenministerium gibt es fortgeschrittene Überlegungen, Mechanismen des Aachener Vertrags von der deutsch-französischen auf andere Außengrenzen zu übertragen – etwa jene zu Italien oder Spanien. Abkommen aus dem deutsch-französischen Kontext in anderen bilateralen Beziehungen umzusetzen hat in Frankreich Tradition. So wurde Ende der 1990er Jahre, nach der Unterzeichnung des Abkommens für die Deutsch-Französische Hochschule (DFH), schnell ein ähnliches Kooperationsformat mit dem italienischen Staat begründet (Université franco-italienne, UFI).
Deutsch-französische Experimente als Schablone für Europa
Über innenpolitische Debatten und außenpolitische Pläne einzelner Staaten hinaus ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auch für die EU von Bedeutung. Deutsch-französische Kooperationsformate waren in der Vergangenheit oft Impulsgeber und Innovationstreiber der EU. So ist es auch dem Druck der Grenzregionen zu verdanken, dass der Ausschuss der Regionen die Unions-Gebietskörperschaften vertritt. Förderprogramme wie INTERREG gäbe es nicht, hätten diese Gebietskörperschaften sie nicht aktiv eingefordert. Die Hoffnung, dass Grenzregionen auch in Zukunft Laborräume des europäischen Einigungsprozesses sind, gründet auf diese Vorgeschichte.
Eine kürzlich eingetretene europapolitische Wendung unterstreicht dieses Potenzial europäischer Grenzregionen. 2015 schlug Luxemburg ein neues Rechtsinstrument vor, das stark an die Experimentierklausel des Aachener Vertrags erinnert: den European Cross Border Mecanism (ECBM). Dieser sollte mithilfe von Ausnahmeregelungen von nationalem Recht Hindernisse der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit beseitigen. Die Idee wurde von der slowenischen Ratspräsidentschaft vorerst fallengelassen, EU-Parlament und Rat konnten sich nicht einigen. Kleine Mitgliedsstaaten wie Luxemburg, das vom Grenzverkehr mit den Nachbarländern profitiert, hatten die Ausnahmeregelung gutgeheißen. Andere Staaten, Spanien und Italien etwa, sperrten sich – aus Angst vor den Auswirkungen auf die Autonomie-Bestrebungen an der Grenze, in Katalonien etwa, oder mit Blick auf Grenzregionen mit bedeutenden Sprachminderheiten, wie in Südtirol.
Der Aachener Vertrag könnte nun zum Gradmesser für Fortschritte der europäischen Integration werden.
Mit dem vorläufigen Scheitern der ECBM-Initiative auf europäischer Ebene wächst die Aufmerksamkeit der EU für entsprechende Experimente in der deutsch-französischen Grenzregion. Lief der Aachener Vertrag ursprünglich Gefahr, andere EU-Mitgliedsstaaten zu verprellen – immerhin waren Deutschland und Frankreich mit AGZ und Experimentierklausel „vorgeprescht“ –, könnte er nun zum Gradmesser für Fortschritte der europäischen Integration werden. Die deutsch-französische Grenzregion bleibt damit ein Labor des europäischen Einigungsprozesses. Ob Lektionen des Aachener Vertrags schon während der anstehenden französischen EU-Ratspräsidentschaft ab Januar 2022 auf europäischer Ebene diskutiert werden, hängt letztlich von innenpolitischen Entwicklungen in Frankreich ab. Schließlich steht dort im April die Präsidentschaftswahl an.
