Online Kommentar

09. August 2021

Die Deutsch-Französische Parlamentarische Versammlung: Ein Schritt zur Europäisierung der Parlamente

Am 28. Juni traf sich die Deutsch-Französische Parlamentarische Versammlung (DFPV) ein letztes Mal vor der Bundestagswahl und somit also in ihrer aktuellen Konstellation. Dabei fand eine Anhörung von Bundeskanzlerin Angela Merkel und Premierminister Jean Castex statt. Dazu hat die Versammlung zwar kein formales Recht, in kürzester Zeit hat sich jedoch eine entsprechende Gewohnheit entwickelt.

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Vorsitzender Andreas Jung (l), CDU/CSU, MdB, und Bundestagspräsident Dr. Wolfgang Schäuble (r), CDU/CSU, MdB, auf der Videokonferenz der Deutsch-Französischen Parlamentarischen Versammlung
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Der DFPV gelang es bereits in ihren ersten Sitzungen, französische und deutsche Fachminister:innen zur Anhörung einzuladen, für welche es politisch kostspieliger ist, nicht zu einer entsprechenden Anhörung vor der DFPV zu erscheinen, als umgekehrt. Insbesondere dort, wo sich scheinbar „normale“ Standards des Verhältnisses zwischen Exekutive und Legislative gut auf den deutsch-französischen Fall übertragen lassen, kann die DFPV ihre Position etablieren. Den Mitgliedern der DFPV erscheint es heute bereits „normal“, dass es eine „parlamentarische Kontrolle“ der Regierungen bei deutsch-französischen Themen geben sollte.

Hier ist wichtig, dass die DFPV nicht die einzelnen Regierungen, sondern ihr institutionalisiertes Kooperationsgremium, den „Deutsch-Französischen Ministerrat“, bzw. dessen Beschlüsse und deren Umsetzung, kontrollieren sollte. Dabei ist den Abgeordneten durchaus bewusst, dass sie vom guten Willen der Regierungen abhängen und deshalb ihre Kontrollfunktion nicht übertreiben dürfen. Dennoch: Zum ersten Mal begleitet nun ein eigenes parlamentarisches Gremium dauerhaft die deutsch-französische Kooperation auf Regierungsebene.

Kontrolle der Regierungen und Arena für die Debatte

Doch nicht nur die Kontrolle der Regierungsarbeit durch ein eigenes parlamentarisches Gremium ist ein Novum für die deutsch-französische Zusammenarbeit. Die parlamentarische Auseinandersetzung der bilateralen Zusammenarbeit führt dazu, dass sich die DFPV auch im Hinblick auf die Politikprozesse der EU positioniert. Die sich entwickelnden Verfahren bieten Akteur:innen neue Möglichkeiten, sich über deutsch-französische Themen zu profilieren.

Wenn es der Versammlung gelingt, sich als Arena für die deutsch-französische Debatte europäischer Politiken zu etablieren, kann sie auch einen Beitrag zu einer stärkeren „horizontalen Europäisierung“ leisten. Damit gemeint ist die stärkere (auch formalisierte) Verbindung und gegenseitige Wahrnehmung zwischen den parlamentarischen und darüber hinaus der politischen Öffentlichkeiten der Mitgliedstaaten der EU.

Die Ursprünge der DFPV: Das politische Zeitfenster nutzen

Die DFPV entstand 2019 als Folge der durch die langwierige Regierungsbildung in Deutschland verzögerten Reaktion auf die vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron im September 2017 vorgelegten Vorschläge. Mit der Wahl Macrons, der auf Zusammenarbeit mit Deutschland setzte, und der wenige Monate später folgenden Bundestagswahl bestand damals eigentlich ein günstiger Zeitpunkt für gemeinsame Initiativen. Indem der neue französische Präsident in seiner Grundsatzrede alle Normen der „EU-Gemeinschaftsumwelt“ (vgl. Schimmelfennig 2001) ansprach, ihre fortdauernde Gültigkeit bekräftigte und sich in seinen Vorschlägen darauf bezog, brachte er die Partnerländer in der EU öffentlich unter Zugzwang.

Um ihrer europäischen Glaubwürdigkeit willen musste insbesondere die Bundesregierung das von Macron geforderte Bekenntnis zu den gemeinsamen Kooperationsnormen liefern. Andererseits wollte sie nicht alle von Macron im Namen dieser Normen gemachten politischen Vorschläge akzeptieren, sondern eigenen Spielraum behalten, was der „geschäftsführenden Bundesregierung“ jedoch schwer fiel. Diese Phase der Stagnation nutzten engagierte Parlamentarier:innen zu einer fraktions- und länderübergreifenden Initiative. Sie forderten, dass statt der Regierungen die Parlamente „Kernpunkte der Neubelebung der Partnerschaft beschreiben“ sollten (PDF).

Wenig echter Einfluss, dafür aber Sichtbarkeit

Die verfassungsrechtliche Bedeutung, das Selbstverständnis, die Arbeitsabläufe der beiden Parlamente und nicht zuletzt die zur Verfügung stehenden Ressourcen unterscheiden sich stark voneinander. Diese strukturellen Unterschiede zwischen den beiden Einrichtungen erschweren die Zusammenarbeit. Die DFPV versucht, darauf mit besonderen Verfahren zu reagieren, die eine gewisse Harmonisierung der Arbeit ermöglichen.

Die 100 Abgeordneten der DFPV spiegeln in ihrer Zusammensetzung die politischen Kräfteverhältnisse in den beiden nationalen Parlamenten wider. Ähnlich wie in der Ausschussarbeit der nationalen Parlamente können ihre Beschlüsse dadurch prinzipiell auf Bestätigung im Plenum der beiden Kammern zählen. Neben ihren eigenen Beschlüssen kann die DFPV auch Vorschläge für gemeinsame Entschließungen der beiden Parlamente verabschieden, mit denen diese sich dann nach ihren eigenen Verfahren befassen. Auf deutscher Seite werden die Empfehlungen an einen Fachausschuss bzw. an die Präsident:in des Bundestags weitergeleitet. Daraus können Anträge entstehen, über welche der Bundestag abstimmt. Diese Verfahren gewährleisten also zumindest eine gewisse „institutionalisierte Sichtbarkeit“ der neuen Kammer. Sie verfügt jedoch über wenig echte Einflussmöglichkeiten auf die nationalen Entscheidungsprozesse.

Einbindung in die nationale Parlamentsarbeit beider Länder

Es ist für die Arbeit der DFPV jedoch von Vorteil, dass ihre Mitglieder in den internen Strukturen beider Parlamente gut verankert sind, insbesondere in den für die Europapolitik entscheidenden Ausschüssen. Fast ein Drittel der beteiligten Abgeordneten gehören auch den Ausschüssen für auswärtige und für europäische Angelegenheiten an, rund ein Zehntel den Verteidigungs- und Finanzausschüssen. Aus diesen Überschneidungen entsteht ein Arbeitsprozess, in dem die DFPV auch ohne formales Mandat in die parlamentarische Tätigkeit eingebunden ist.

Für das Potenzial der „Verstärkten Zusammenarbeit“ der EU-Mitgliedstaaten müsste den deutsch-französischen Vorschlägen die Rolle eines „Katalysators“ zukommen.

Die wirkliche Neuerung besteht jedoch in der Einrichtung binationaler Arbeitsgruppen zu europarelevanten Themen. Die Mitglieder dieser Arbeitsgruppen sind nur zum Teil auch Abgeordnete der DFPV, zum anderen Teil kommen sie aus den Fachausschüssen der Parlamente. Dies führt dazu, dass über den engen Kreis an Abgeordneten hinaus, die sich für deutsch-französische Fragen engagieren, auch andere Abgeordnete in die gemeinsame, deutsch-französische Arbeit einbezogen werden und sich so der herrschenden Kooperationsnormen bewusst werden. Umgekehrt verhilft dieser Mechanismus auch dazu, dass tatsächlich strittige Fragen nicht ausgeklammert werden, sondern „aus den Parlamenten“ und Ausschüssen auch in die deutsch-französische Versammlung getragen werden.

Europapolitisches Potenzial

Die Kompetenzen in der Europapolitik sind zwischen dem französischen und deutschen Parlament unterschiedlich stark ausgeprägt, obwohl beide Versammlungen in den letzten Jahrzehnten zusätzliche Rechte erhalten haben. Trotz dieser Ausgangslage beeinflusst die DFPV insbesondere die Debatte über die EU-Politik. Im ersten Jahr ihres Bestehens wurden fünf Arbeitsgruppen eingerichtet, von denen sich vier an Prioritäten der Europäischen Kommission orientieren: „Disruptive Innovationen und künstliche Intelligenz“, „European Green Deal“, „Außen- und Verteidigungspolitik“, „Migration, Asyl, Integration“. Lediglich die Arbeitsgruppe über die Harmonisierung des deutschen und des französischen Wirtschafts- und Insolvenzrechts ist keine direkte Priorität der EU-Kommission, will aber bilaterale Vorschläge entwickeln, die die Debatte auf EU-Ebene inspirieren können.

Auf welche Weise und unter welchen Bedingungen die beiden Länder ihre Sonderrolle in der EU wahrnehmen können, ist inzwischen gut etabliert. Dafür verfügen sie hauptsächlich über zwei Instrumente: zum einen die Stellvertreterfunktion deutsch-französischer Kompromisse, zum anderen den Vorbildcharakter deutsch-französischer Initiativen. Beide Instrumente lassen sich auch auf die Arbeit der DFPV anwenden. Die Bereitschaft, sich bewusst und strategisch der deutsch-französischen Abstimmung zu bedienen, um eine europäische Führungsrolle zu spielen, scheint insbesondere bei den französischen Gesprächspartner:innen ausgeprägt. Unter anderem führen sie das Potenzial der „Verstärkten Zusammenarbeit“ (Art. 328 AEUV) einiger Mitgliedstaaten an, wobei den deutsch-französischen Vorschlägen die Rolle eines „Katalysators“ zukommen müsste.

Eine Rolle in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit

Eine solche Laborfunktion gilt insbesondere für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit (GRÜZ). Während diese seit dem Aachener Vertrag von 2019 (PDF) zunächst durch eine neue Dynamik gekennzeichnet war, setzte die Pandemie sie erheblichen Belastungsproben aus, sodass es zu einer Politisierung der GRÜZ kam.

In diesem Zusammenhang hatte die DFPV zunächst die Hoffnung, eine besondere Zuständigkeit für die in Art. 13 AV geschaffenen Möglichkeiten für Ausnahmeregelungen im Hinblick auf grenzüberschreitende Regelungen zu erhalten. Die beschriebenen Einschränkungen führen jedoch dazu, dass die DFPV lediglich Vorschläge und Empfehlungen erarbeiten kann, die dann ihrerseits im Rahmen der nationalen Parlamente beschlossen werden können. Würde es jedoch gelingen, eine regelmäßige Berichterstattung des ebenfalls neuen Ausschusses für grenzüberschreitende Kooperation (Art. 14 AV) vor der DFPV zu etablieren, und darauf fußend Empfehlungen an den Bundestag und die Assemblée Nationale zu richten, wäre dies ein deutlicher Mehrwert für die parlamentarische Begleitung bilateraler und europäischer Politiken.

Gemeinsame Umsetzung von EU-Richtlinien

Das ambitionierteste Vorhaben im Hinblick auf die EU-Gesetzgebung betrifft jedoch die von der DFPV geplante gemeinsame Umsetzung von EU-Richtlinien. Normalerweise hat der nationale Gesetzgeber hier einen gewissen Spielraum; z. B. kann er auf die bestehende Gesetzeslage eingehen oder eigene Prioritäten setzen. Wenn Frankreich und Deutschland eine gemeinsame, möglicherweise sogar gleiche Umsetzung in nationales (französisches und deutsches) Recht planen, steht dieser Spielraum nicht mehr zur Verfügung.

Sinnvoller scheint deshalb zunächst die gemeinsame Debatte von EU-Richtlinien im Rahmen der DFPV oder der Beschluss gemeinsamer Positionen im Hinblick auf die Umsetzung einer EU-Richtlinie. Beides hätte einen Mehrwert für die „horizontale Europäisierung“ der Parlamentsöffentlichkeit: Die Volksvertretungen zweier Mitgliedstaaten hätten eine Arena und eine Gelegenheit, um zur selben Zeit und zum selben Thema die Positionen von Abgeordneten des anderen Landes wahrzunehmen. Sie gewännen so ein Verständnis des spezifischen Framings eines Themas im Nachbarland. Durch die hohe Transparenz der DFPV wäre auch eine Begleitung durch die Medienöffentlichkeit denkbar, gleichfalls mit der Gelegenheit zur Auseinandersetzung mit der anderen Debatte.

Obwohl sich in Gesprächen mit den Abgeordneten die großen Probleme eine solchen Ansatzes zeigen – sie beginnen bereits mit der schwierigen Harmonisierung der Tagesordnungen –, machen die Interviews auch die weitergehenden Ambitionen einiger Parlamentarier:innen deutlich. Sie fordern nicht nur die zeitgleiche (oder gemeinsame) Befassung mit EU-Richtlinien, sondern eine inhaltliche Konvergenz bei der Umsetzung in nationales Recht.

Durch die Zusammenarbeit werden auch Unterschiede sichtbarer

Neben der gemeinsamen Debatte über die Umsetzung von EU-Richtlinien könnte die DFPV auch schon in einer früheren Phase in den EU-Gesetzgebungsprozess eingreifen: Die gemeinsame Versammlung bietet die Gelegenheit, sich im Hinblick auf das bestehende „parlamentarische Frühwarnsystem“ im Rahmen der EU-Gesetzgebung abzustimmen, um dieses effektiv zu nutzen und gegebenenfalls der EU-Kommission die „gelbe Karte“ zu zeigen. Dazu muss aber nicht nur die Rückbindung mit den nationalen Verfahren etabliert werden, sondern auch eine Verbindung zu weiteren mitgliedstaatlichen Parlamenten hergestellt werden. Die deutsch-französische Kooperation könnte so auch in diesem Bereich ihrer Katalysatorenfunktion nachkommen.

Bisher steht einer solchen Harmonisierung jedoch folgendes Paradox im Wege: Je stärker nationale Parlamente in EU-Prozesse einbezogen werden, umso ausgeprägter orientieren sie sich dabei an ihren bestehenden, nationalen Verfahren und Aktionsmustern (vgl. Thomas 2020). Auch unsere Gesprächspartner:innen berichten, dass die engere und institutionalisierte Kooperation zunächst die bestehenden Differenzen zwischen den beiden Parlamenten und die damit verbundenen Schwierigkeiten beim Versuch der Zusammenarbeit verdeutlicht und vertieft.

Auf dem Weg zur horizontalen Europäisierung

Bleibt als das vorrangige Ziel der DFPV das bessere Verständnis der unterschiedlichen politischen Sichtweisen auf gemeinsame Themen in beiden Ländern. Hier nennen die Gesprächspartner:innen vor allem EU-relevante Themen (Währung, Verteidigung, Wirtschaftspolitik). Ein Mehrwert entsteht aus der Multiplikatorenfunktion der DFPV: Indem neben den 100 Abgeordneten der DFPV weitere nationale Abgeordnete in den gemischten Arbeitsgruppen einbezogen werden, verbreitert sich die Debatte und trägt zur „horizontalen Europäisierung“ bei.

Diese institutionalisierte Schaffung einer gemeinsamen demokratischen Arena ist sicherlich der Bereich, in dem sich die DFPV am ehesten etablieren kann. Damit eine solche Arena jedoch genutzt wird, muss sie mit einer Anreizstruktur versehen sein, die es den Parlamentarier:innen ermöglicht, sich zu profilieren und damit die eigene Sichtbarkeit (im nationalen Rahmen, denn dort werden sie gewählt) zu erhöhen. Dies könnte beispielsweise gelingen, wenn der DFPV weiterreichende Möglichkeiten zur Kontrolle und Begleitung der bilateralen Politik zuwachsen würden.

Bibliografische Angaben

Dieser Text wurde zuerst am 30. Juli 2021 von Der (europäische) Föderalist veröffentlicht. 

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