Memo

18. August 2021

Geoökonomie und Außenhandel

Deutschland muss einen offenen Welthandel fördern

Aufgrund der engen Verflechtung der deutschen Wirtschaft mit dem internationalen Handel liegt die Förderung eines offenen und regelbasierten Welthandels im strategischen Interesse des Landes. Daher muss sich Deutschland im Rahmen der EU auch stark für eine Reform der Welthandelsorganisation (WTO) einsetzen. Gleichzeitig müssen sich Deutschland und die EU in einem geoökonomischen Handelsumfeld behaupten. 

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Neben der Reform der europäischen Handelspolitik sind eine enge transatlantische Partnerschaft sowie die Durchsetzung von fairen Handelsbeziehungen mit China zentral. Zusätzlich müssen Freihandelsabkommen mit strategischen Partnern wie Kanada, sprich das „Umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen EU/Kanada“ (CETA) umgesetzt werden. Der Bundestag sollte CETA so schnell wie möglich ratifizieren, da es eines der nachhaltigsten Handelsabkommen der EU ist. Auch sollte Deutschland die Gründung eines Klima-Clubs fördern.

Ein offener und regelbasierter Welthandel liegt im strategischen Interesse Deutschlands

Laut WTO war Deutschland 2019 nach den USA und China auf Platz drei der führenden Handelsnationen (gemessen an Exporten und Importen von Waren und Dienstleistungen). Die Außenhandelsquote (Außenhandel/BIP) für Waren und Dienstleistungen betrug 2020 81,8 Prozent, ein hoher Wert für eine große Volkswirtschaft wie Deutschland. Rund 12 Millionen Arbeitsplätze hängen direkt oder indirekt vom Außenhandel ab.

Die große Bedeutung des Außenhandels und die damit einhergehenden internationalen Verflechtungen führen dazu, dass Deutschland maßgeblich auf einen transparenten und regelbasierten Welthandel angewiesen ist, der wiederum einen reibungs­losen Waren- und Dienstleistungsverkehr garantiert. Gleichzeitig leidet die Bundes­republik aufgrund ihrer engen Einbindung besonders unter einer Krise des globalen Handelssystems.

Aus diesem Grund ist es für Deutschland problematisch, dass die WTO als Hüterin eines regelbasierten Welthandels vor grundlegenden Herausforderungen steht: Ihre Regeln sind veraltet (Stand 1995) und spiegeln nicht die Realitäten des globalen Handels im 21. Jahrhundert wider. Auch die Möglichkeit der WTO, Streitigkeiten zwischen ihren Mitgliedern in einem transparenten und regelbasierten Verfahren zu klären, sind seit Dezember 2019 durch die Weigerung der USA blockiert, neue Mitglieder für das Berufungs­gremium zu ernennen.

Darüber hinaus sind die Beziehungen zu den wichtigsten Handelspartnern Deutschlands – USA und China – konfliktbelastet. Die USA waren 2020 mit einem Warenwert von 103,8 Milliarden noch vor China – und wie bereits in den Vorjahren – das wichtigste Abnehmerland deutscher Waren. Deutschland war wiederum laut dem US Bureau of Economic Analysis (BEA) 2020 der größte ausländische Investor in den USA. Dennoch bleiben Konflikte im transatlantischen Handel aus der Zeit der Amtszeit Donald Trumps bestehen. Unter Präsident Joe Biden ist es daher notwendig, die Beziehungen wiederzubeleben.

China war laut Statistischem Bundesamt im Jahr 2020 mit einem Warenhandel (Exporte und Importe) im Wert von 212,7 Milliarden Euro zum fünften Mal in Folge Deutschlands wichtigster Handelspartner. Gleichzeitig leidet Deutschland jedoch unter hohen Marktzugangsbarrieren, intransparenten Subventionen und Problemen wie erzwungenem Technologietransfer auf der chinesischen Seite. Es ist daher im strategischen und wirtschaftlichem Interesse Deutschlands (und der EU), mit China regelbasierte und faire Handelsbeziehungen herzustellen.

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Abbildung: Handelszahlen 2020 (Exporte/Importe in Milliarden Euro)

 

Ebenso muss sich die EU in dem aktuellen geoökonomischen Umfeld neu positionieren, um ihre Interessen besser durchzusetzen und ihre Standards und Werte zu schützen. Dazu zählen die Neuaufstellung der europäischen Handelspolitik im Hinblick auf mehr Durchsetzungsfähigkeit und die Umsetzung und Ratifizierung eines breiten Netzes an ambitionierten Freihandelsabkommen (FTAs). Um auf die Bedenken der Bevölkerung gegenüber Freihandelsabkommen einzugehen, wird es für die deutsche Politik notwendig sein, neben den wirtschaftlichen und strategischen Vorteilen von FTAs auch verstärkt Klima- und Umweltaspekte zu berücksichtigen.

Rahmenbedingungen

Schwächen und Strategien

Die WTO befindet sich aktuell in der tiefsten Krise seit ihrer Gründung. Dies betrifft die Handelsliberalisierung und die Modernisierung der Regeln, die Streitschlichtungsfunktion sowie die Überwachung der Handelspolitik. Die im November 2001 begonnene Doha-Liberalisierungsrunde geriet 2008 ins Stocken und hat sich bis heute nicht erholt. Im Dezember 2001 trat China der WTO bei, was zu einem weiteren wichtigen Impuls für den Welthandel führte. Allerdings werfen aktuell mangelnde Fortschritte bei den internationalen Handelsverhandlungen sowie zwei Jahrzehnte alte Spannungen rund um die WTO-Mitgliedschaft Chinas grundlegende Fragen nach der Glaubwürdigkeit und Zukunft der WTO auf.

Die Schwäche der WTO bildet den Rahmen für die wachsende geoökonomische Rivalität zwischen den beiden Wirtschaftsmächten USA und China. So wurde in den letzten Jahren die Glaubwürdigkeit der WTO durch den „America First“-Ansatz der Regierung Donald Trumps geschwächt. Diese betrachtete die internationalen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen als Nullsummen-Spiel, bei dem die USA nur gewinnen konnten, wenn andere verloren. Trump blockierte die internationale Streitbeilegung der WTO und begann, wirtschaftlichen und politischen Druck auf Handelspartner und Verbündete wie die EU auszuüben, damit diese ihre Märkte für US-Produkte öffneten. Auch wenn sich unter der Biden-Regierung eine Rückkehr zum Multilateralismus andeutet, bleiben zahlreiche Probleme der WTO auf absehbare Zeit ungelöst.

Daneben verfolgt die Großmacht China schon lange geoökonomische Ansätze in der Wirtschaftspolitik. So versucht Peking mit der Belt and Road Initiative (BRI), neue Märkte zu erschließen, wirtschaftliche Zwangsabhängigkeiten zu schaffen und chinesische technologische Standards und Normen in Eurasien durchzusetzen. Zudem haben marktverzerrende Maßnahmen in China negative Auswirkungen auf die Handels- und Investitionsbeziehungen der EU.

Dieses zunehmend konfliktreiche geoökonomische Handelsumfeld führte dazu, dass die EU eine Reform ihrer Handelspolitik angestoßen hat mit dem Ziel, auch unter den neuen Bedingungen ein durchsetzungsfähiger Global Player zu bleiben. Im Februar 2021 veröffentlichte die Europäische Kommission ihre neue Handelsstrategie mit dem Titel: „Eine offene, nachhaltige und durchsetzungsfähige Handelspolitik“. Dabei listet sie sechs Bereiche auf, die sie als kritisch für die Außenhandelspolitik EU erachtet: die WTO-Reform, den ökologischen Wandel, die digitale Transformation, die Stärkung des regulatorischen Einflusses der EU, die Stärkung der EU-Nachbarschaftspolitik und der Beziehungen zu Afrika sowie eine verbesserte Durchsetzungsfähigkeit.

Dazu sollen im Rahmen der „offenen strategischen Autonomie“ Partnerschaften mit Verbündeten wie den USA gestärkt werden, um gemeinsam globale Probleme anzugehen, während der Handel mit schwierigen Partnern wie China durch neue Handelsinstrumente und strengere Durchsetzungs­mechanismen gestärkt werden soll.

Herausforderungen

WTO in der Krise

Das strategische Interesse Deutschlands und der EU liegt in der Sicherung des regelbasierten globalen Handelssystems. Die EU und Deutschland arbeiten aktiv an Reformen der WTO; aufgrund der mangelnden Kooperation der vorherigen US-Regierung und der Weigerung Chinas, Verantwortung für die Welthandelsordnung zu übernehmen, konnten sie ihre Vorschläge bislang jedoch nicht umsetzen.

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Neuaufstellung der Handelsbeziehungen mit China und den USA nötig

Deutschland und die EU müssen sich an die Veränderungen im geoökonomischen Handelsumfeld anpassen, um negative Folgen für ihre Handels- und Investitionsbeziehungen zu minimieren. Um globale Standards zu setzen und Globalisierung zu gestalten brauchen sie die transatlantische Partnerschaft mit den USA. Der im Juni beschlossene Handels- und Technologierat war ein wichtiger Schritt. In diesem Rahmen müssen weitere Initiativen für eine positive Handelsagenda mit den USA ins Leben gerufen werden, die vor allem eine engere Abstimmung bei Exportkontrollen und Investitionsscreening sowie die Zusammenarbeit bei Cybersicherheit und Cyberdiebstahl betreffen.

In Bezug auf China fehlt es der EU an einer kohärenten Handels- und Investitionspolitik. Auch wenn sich das Chinabild in Deutschland (beschleunigt durch den Wahlkampf) und der EU ändert, bleibt die Risikowahrnehmung zwischen den EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich (Italien ist der BRI beigetreten; 17 plus 1-Format; Ungarn und Griechenland blockieren gemeinsame europäische Positionen). Deutschland muss sich daher in Zukunft deutlicher für gemeinsame europäische Positionen einsetzen und dabei auch Wirtschaftsfragen stärker mit Umweltschutz, Menschenrechten und Sicherheitsfragen (5G/6G) verknüpfen.

Fehlende Ratifizierung und nicht einklagbare Nachhaltigkeitskapitel

Die EU verfügt über ein nahezu globales Netz von Freihandelsabkommen (FTAs), die den regelbasierten Handel mit strategischen Partnern fördern. Allerdings werden viele Abkommen wie CETA nach der Ratifizierung durch das Europäische Parlament (EP) nur vorläufig angewendet und bedürfen der weiteren Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten. Deutschland hat CETA bisher noch nicht ratifiziert. Handelsthemen werden auch immer stärker mit Klima- und Umweltfragen verknüpft. Gerade deshalb ist es notwendig, die bereits bestehenden Nachhaltigkeitskapitel in den Abkommen zu stärken und einklagbar zu machen, um auch den Bedenken der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Der neue Bundestag sollte sich dementsprechend positionieren. 

Carbon Border Adjustment Mechanism als Konfliktquelle

Die EU ist bestrebt, ihre Wirtschaftspolitik im Einklang mit dem EU Green Deal nachhaltiger zu gestalten. Deshalb schlug sie im Juli 2021 die Einführung eines Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) vor, der Importe aus Ländern mit unzureichendem Klimaschutz mit Zöllen belegt, um „Carbon Leakage“ durch Handel zu vermeiden. China wehrt sich bereits gegen die Einführung. Und während die Biden-Regierung zwar die Möglichkeit eines amerikanischen CBAM in Betracht zieht, wird dieses Thema trotz alledem zu Spannungen mit den USA führen. Die EU und Deutschland müssen Antworten darauf finden, wie sie die globale Handels- und Klimaagenda gleichzeitig stärken und globale Konflikte minimieren können.

Empfehlungen

Einsatz für eine WTO-Reform

Als größter Mitgliedstaat der EU hat Deutschland die Verantwortung, die EU-Reformvorschläge (vom Februar 2021) für die Welthandelsorganisation ganz oben auf die Agenda zu setzen und auf eine multilaterale Einigung hinzuarbeiten. Deutschland sollte die Bemühungen der Europäischen Kommission ergänzen, sowohl die USA als auch China ins Boot zu holen. Dies betrifft vor allem die dringende Reform des Streitschlichtungsverfahrens, die nur mit den USA gelingen kann. Daneben müssen sich Deutschland und die EU für den erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen über digitalen Handel bis November 2021 einsetzen. Zusammen mit den USA und China ist 2021/22 auch eine Wiederbelebung des Abkommens über Umweltgüter möglich. Deutschland und die EU sind als wichtige Handelspartner für beide Seiten perfekt dafür positioniert, ihre handelsdiplomatische Rolle voll auszuspielen.

Positive Handelsagenda mit den USA, durchsetzbare Handels­politik mit China

Es ist wichtig, die transatlantischen Handelsbeziehungen wiederzubeleben und Vertrauen wiederherzustellen. Mögliche neue Initiativen mit den USA betreffen ein engeres und abgestimmteres Vorgehen gegenüber China sowie eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Schnittstelle von Handel und Sicherheit. Der im Juli 2021 zwischen Bundeskanzlerin Angela Merkel und US-Präsident Joe Biden ins Leben gerufene Wirtschaftsdialog zwischen den USA und Deutschland bietet eine gute Grundlage, um aktuelle Themen wie Nord Stream 2, Investmentscreening in kritischen Sektoren, nachhaltige Lieferketten oder den Ausbau von 5G/6G anzugehen. Gleichzeitig ist es wichtig, so schnell wie möglich ein Abkommen über die Sicherheit des Datentransfers im transatlantischen Markt zu schaffen. Mit Biden stehen die Chancen gut.

In Bezug auf China neigen die Mitgliedstaaten (inklusive Deutschland) bislang dazu, ihr kurzfristiges nationales Eigeninteresse zu priorisieren. Dies wird sich wahrscheinlich nach der Bundestagswahl in Deutschland ändern. Ziel muss es sein, eine engere Zusammenarbeit auf EU-Ebene zu erzielen. Deutschland kommt dabei eine besondere Rolle zu, gemeinsame europäische und möglicherweise transatlantische Positionen zu fördern. Dies betrifft Wirtschafts- und Sicherheitsfragen (Umgang mit Cyberattacken, Umgang mit Huawei beim Ausbau von 5G), aber auch Menschenrechts- und Nachhaltigkeitsfragen. Die Kooperation zwischen Deutschland, Frankreich und Italien führte beispielsweise in der Vergangenheit zur Einführung eines europäischen Investitionsscreenings, das die Übernahme strategisch wichtiger Unternehmen in Europa, insbesondere durch staatliche chinesische Investoren, verhindern soll.

Ratifizierung von FTAs und Unterstützung durchsetzbarer Nachhaltigkeitskapitel

Es ist wichtig, dass Deutschland als größte europäische Volkswirtschaft eine Vorreiterrolle bei der Ratifizierung umfassender und nachhaltiger Handelsabkommen einnimmt. Ein wichtiger erster Schritt wäre, dass die neue Bundesregierung dem Deutschen Bundestag CETA zur Ratifizierung vorlegt. Darüber hinaus sollte Deutschland die europäische Debatte unterstützen, die Nachhaltigkeitskapitel (TSD) in Freihandelsabkommen einklagbar zu machen.

Unterstützung eines Klima-Clubs

Deutschland muss bei seinem Einsatz für Klimaneutralität durch den ökologischen Wandel seiner Wirtschaft eine Vorreiterrolle einnehmen. Dies hat Implikationen für den Handel. Auf internationaler Ebene sollte Deutschland daher (im Rahmen der EU) auf die Wiederaufnahme des plurilateralen Abkommens zur Abschaffung von Zöllen auf Umweltgütern (Environmental Goods Agreement) drängen. Im Hinblick auf die Einführung von CBAM könnte Deutschland nach der Wahl die Gründung eines Klima-Clubs fördern, um mögliche Spannungen durch die Festlegung von globalen Mindeststandards für Handel und Klima zu minimieren.

 

Bibliografische Angaben

DGAP Memo Nr. 1, August 2021, 4 S. 

In dieser Memo-Reihe bietet die DGAP fundierte Analysen zu Bereichen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik, die die nächste Legislaturperiode prägen werden.

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