Ein neuer Strategieplan für die Eurozone

Die nächste Bundesregierung benötigt einen eindeutigen Reformauftrag des Bundestags und einen Koalitionsvertrag, der in Deutschland auf Verfassungsänderungen und in Europa auf tiefgreifende Reformen der Institutionen und Verträge abzielt.

Der grundlegende Wandel des geistigen und politischen Konsenses in den 1980er und 1990er Jahren hat sich nicht auf die Architektur des Euroraums niedergeschlagen. Dies hatte starke Schwankungen der Einheitswährung zur Folge. Deutschland muss in den vier Jahren der nächsten Wahlperiode dringend einen Reformkurs einleiten.

In den ersten 20 Jahren des Euro hat sich gezeigt, dass Deutschland – übereinstimmend mit der Deutschen Bundesbank als Zentralbank des Landes – hinsichtlich der gemeinsamen Währung zu Recht ein höheres Maß an politischer Integration gefordert hat als im Vertrag von Maastricht vorgesehen. Das letzte Jahrzehnt hat allerdings auch gezeigt, dass allein der Gedanke, ein Mitgliedstaat könne die Währungsunion verlassen, nicht nur der gemeinsamen Währung, sondern auch der gesamten EU schweren Schaden zufügen kann. und zugleich eine zutiefst instabile Währung. Demzufolge wird die Integration des Euroraums den politischen Diskurs in Europa auch weiterhin bestimmen, was mit weitreichenden Folgen in zahlreichen nationalen wie europäischen Politikfeldern verbunden sein wird. Für einen Fahrplan zur Instandsetzung der Architektur der gemeinsamen Währung müssen vier wesentliche, miteinander zusammenhängende Themen in Angriff genommen werden:

1. Eine grundlegende Reform der Fiskalregeln in Deutschland und Europa
2. Ein Ausbau der fiskalischen Risikoteilung auf EU-Ebene
3. Eine Neuausrichtung der europäischen Bankenabwicklung
4. Eine Anerkennung der tiefgreifenden Entwicklungen in der Geldpolitik

Um diese notwendigen Veränderungen herbeizuführen, ist ein quasi-konstitutioneller institutioneller Wandel erforderlich. Deutschland muss bei der Planung, Aushandlung und Umsetzung dieser Prozesse eine Führungsrolle übernehmen. Im aktuellen Wahlkampf wurden diese Themen zwar größtenteils ausgespart, doch die Wählerinnen und Wähler sowie Politikerinnen und Politiker müssen sich über die Notwendigkeit und die Anforderungen einer Stabilisierung der gemeinsamen Währung – und im weiteren Sinne auch der EU – im Klaren sein.

1. Eine Reform der Fiskalregeln in Deutschland und Europa ist unerlässlich

Als Reaktion auf die Covid-19-Krise wurden in ganz Europa die Fiskalregeln ausgesetzt, womit sich die langanhaltende Debatte über ihre Zweckmäßigkeit weiter verschärft hat. Darüber hinaus hat die Europäische Kommission zugesagt, bis Ende 2021 Reformvorschläge vorzulegen. Möglicherweise wird Frankreich seinen Ratsvorsitz in der ersten Jahreshälfte 2022 und seinen Präsidentschaftswahlkampf im Frühjahr desselben Jahres dafür nutzen, um in diesem komplexen Sachverhalt Stellung zu beziehen. In Deutschland lässt sich die innenpolitische Debatte über die Schuldenbremse – die umgangssprachliche Kurzform für eine verfassungsrechtliche Regelung zur Begrenzung der Kreditaufnahme des Bundes – nicht losgelöst von der umfassenderen Debatte über den europäischen haushaltspolitischen Rahmen betrachten. Dies liegt daran, dass Deutschland sowohl bei der Ausarbeitung des Europäischen Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (SKS) als auch mit Blick auf die Reformen des Stabilitäts- und Wachstumspakts eine Führungsrolle übernommen hat.

Heute werden in dieser Frage zwei Denkansätze verfolgt. Der erste Ansatz erachtet das aktuelle Regelwerk als wichtiges Fundament der Fiskalpolitik und eine Verfassungsreform als nahezu aussichtslos. Er geht zudem davon aus, dass die Regeln ausreichend flexibel – oder zumindest dehnbar – sind, wenn sie sich bei Bedarf aussetzen lassen. Der zweite Denkansatz betont, dass die Regeln nicht nur in schlechten Zeiten an ihre Grenzen gestoßen sind und daraufhin ausgesetzt werden mussten, sondern auch in guten Zeiten öffentliche und grüne Investitionen behindert haben. Aus diesem Grund plädiert er für umfassendere Reformen und hält eine Änderung des deutschen Grundgesetzes für weniger kompliziert als es scheint.

In der Tat hat Deutschland seit einer Grundgesetzänderung im Jahre 2009 zur Einführung der Schuldenbremse die Regeln bereits in zwei Fällen angepasst. Im Jahre 2017 gab es eine Verfassungsreform als Reaktion auf die sogenannte Migrationskrise, im Jahre 2020 zielte sie auf die Bewältigung der Folgen der Coronakrise ab und sollte mehr Flexibilität und Spielraum für innerdeutsche Transferzahlungen bieten. Doch trotz dieser Änderungen lassen sich Debatten über die Wiedereinführung und die Zukunft der Schuldenbremse scheinbar weder in Deutschland noch in Europa vermeiden. Wenn diese Debatten nicht durch Ereignisse in Brüssel oder Berlin ausgelöst werden, dann werden sie durch Entscheidungen des deutschen Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe angestoßen. So hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts kürzlich einen wichtigen Beschluss zum Klimaschutzgesetz vorgelegt, der Konflikte zwischen den Klimazielen der deutschen Bundesregierung und der Schuldenbremse zur Folge haben könnte. Vor diesem Hintergrund sind fiskalpolitische Debatten und eine Reform der Fiskalregeln in Deutschland und Europa unumgänglich. Die Vereinbarkeit dieser Regeln mit den öffentlichen Investitionen, die für eine Einhaltung der Verpflichtungen der EU zur Emissionsreduktion erforderlich sind, muss gewährleistet werden; sie müssen an die neue öffentliche Schuldenlast angepasst werden; in Krisenzeiten müssen sie eine effektivere Stabilisierung ermöglichen und darüber hinaus einfacher und demokratischer gestaltet werden.

2. Die finanzpolitische Integration in Europa befindet sich erst am Anfang

Die Entwicklung der Fiskalregeln kann nicht losgelöst vom Grad der finanzpolitischen Integration im Euro-Währungsgebiet betrachtet werden. Im vergangenen Jahrzehnt wurden im Euro-Währungsgebiet zahlreiche wichtige Maßnahmen für eine finanzpolitische Integration ergriffen, darunter die Einrichtung von Mechanismen des finanziellen Beistands (die Europäische Finanzstabilitätsfazilität – EFSF und anschließend der Europäische Stabilitätsmechanismus – ESM). Erst kürzlich wurde beschlossen, große Mengen gemeinsamer Schuldtitel auszugeben und grenzüberschreitende Transferzahlungen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität (Recovery and Resilience Facility - RRF) zu gewähren. Der infolge der Eurokrise eingerichtete dauerhafte Rettungsschirm ist während der COVID-Krise an seine Grenzen gestoßen. In der Tat erweist sich der ESM im Falle eines Schocks, der die gleichzeitige Kreditaufnahme mehrerer Länder erforderlich macht, als unzureichend. Darüber hinaus hält die mit seiner Nutzung verbundene Stigmatisierung viele Mitgliedstaaten davon ab, einen finanziellen Beistand zu beantragen.

Angesichts einer derart ungewissen Zukunft des ESM sollte man möglicherweise substanziellere Reformen als die des Jahres 2020 in Erwägung ziehen. Insbesondere muss eine mögliche Übertragung des ESM in die Zuständigkeit des Europäischen Kommission in Betracht gezogen werden, um die Kreditaufnahmebefugnisse der EU insgesamt nach dem Gemeinschaftsrecht zu bündeln und einer demokratischen Kontrolle durch das Europäische Parlament zu unterwerfen.

Allerdings hat die COVID-Krise zwei wichtigen Entwicklungen Vorschub geleistet, die sich als mögliche Strategien zur Verwirklichung einer langfristigen finanzpolitischen Integration anbieten könnten:

Erstens kann das europäische Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) als Kreditfazilität genutzt werden, um die Arbeitslosenversicherung in einzelnen Mitgliedstaaten zu finanzieren. Es kann sowohl als vorübergehende Notlösung und ausschließlich in extremen Krisensituationen oder alternativ als erster Schritt zur Einrichtung eines supranationalen Systems zum Einsatz kommen, mit dem allen Unionsbürger/innen bei Arbeitslosigkeit eine pauschale und EU-weit geltende Grundabsicherung bereitgestellt werden kann. Das deutsche Bundesfinanzministerium hatte eine solche Möglichkeit vor einiger Zeit zunächst in Betracht gezogen, dann aber erneut zu den Akten gelegt. Für die Umsetzung einer derart mutigen Maßnahme müsste mit Sicherheit die Verfassung geändert werden. Gleichzeitig wäre sie aber auch ein erster Schritt zur Einführung sozialer Rechte und finanzieller Ansprüche für einzelne Unionsbürgerinnen und -bürger. Die wirtschaftliche und politische Integration in Europa könnte auf diese Weise maßgeblich vorangebracht werden.

Die nächste deutsche Bundesregierung muss sich mit der Frage einer finanzpolitischen Integration auseinandersetzen.

Zweitens einigte sich der Europäische Rat im Juli 2020 auf die gemeinsame Aufnahme und zentrale Vergabe von Mitteln über die Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität (Recovery and Resilience Facility, RRF). Diese Fazilität war zwar zunächst als Übergangslösung vorgesehen, ihr Konzept und ihre Architektur könnten jedoch grundsätzlich auch auf andere Vorhaben von gemeinsamem Interesse ausgeweitet werden. Ein zentrales Merkmal dieses Aufbauplans besteht darin, dass die gemeinsame Schuldenaufnahme durch neue Eigenmittel (z. B. Steuern) abgesichert wird. Das Bundesverfassungsgericht in Deutschland hat zwar die Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses, der die Verwendung dieser gemeinsamen Mittel ermöglicht, für zulässig erklärt, allerdings noch kein abschließendes Urteil über die Übereinstimmung der RRF mit dem EU-Vertrag gefällt. Dieses Urteil wird einen wesentlichen Einfluss auf die Gestaltung einer möglichen Fiskalunion haben, weil es die rechtlichen Hindernisse aufzeigt, die der Einrichtung einer dauerhaften zentralen Fiskalkapazität im Wege stehen. Mit einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist frühestens in einem Jahr zu rechnen, und es ist nicht auszuschließen, dass es die Rechtssache in Teilen an den Europäischen Gerichtshof verweist. Dies könnte wiederum die politischen Entscheidungsträger in Deutschland dazu veranlassen, das Thema vollständig aus den Debatten auszuklammern. Allerdings werden sie nicht vermeiden können, dass ihre politische Amtszeit auch weiterhin maßgeblich von der Frage nach der Zukunft der finanzpolitischen Integration bestimmt wird. Während mit den Urteilen beider Gerichte rechtliche Herausforderungen verbunden sein können, liegen die nötigen politischen Entscheidungen nicht in ihrer Hand. Demzufolge muss sich die nächste deutsche Bundesregierung mit der Frage einer finanzpolitischen Integration auseinandersetzen. Angesichts der Tatsache, dass mit einem Koalitionsvertrag wichtige Rahmenbedingungen für die europäische Agenda geschaffen werden, muss dieser Vertrag eindeutige Angaben zum Zeitplan, zum Umfang und zu den Voraussetzungen für eine finanzpolitische Integration und institutionelle Reformen enthalten.

3. Neuausrichtung der Rahmenbedingungen für die Abwicklung und Aufsicht im Euro-Währungsgebiet

Während die EU in den vergangenen fünf Jahren unaufhörlich auf die Notwendigkeit einer Vollendung der Bankenunion verwiesen hat, konnten im Bereich der finanzpolitischen Integration so gut wie keine Fortschritte erzielt werden. Dies ist größtenteils darauf zurückzuführen, dass der von der Euro-Gruppe ausgearbeitete Fahrplan schlecht konzipiert ist. Für die Vollendung der Bankenunion benötigt die EU weder die gemeinsame Einlagensicherung noch die Überarbeitung der aufsichtsrechtlichen Behandlung von Staatsanleihen, um die sich derzeit bemüht. Sie muss stattdessen die Rechtsgrundlagen für ihr gemeinsames Abwicklungssystem vollkommen neu gestalten. Angesichts einer wirkungslosen Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und eines ineffektiven Einheitlichen Abwicklungsausschusses (Single Resolution Board, SRB) sieht sich die EU zu einer Abwicklung und/oder Sanierung ihrer Banken außerstande. Dieser Missstand kann weder mit einem gemeinsamen Rahmen für die Einlagensicherung noch mit notdürftigen Regelungen für die Ausstattung des Einheitlichen Abwicklungsausschusses mit einem an Bedingungen geknüpften fiskalischen Rettungsanker behoben werden.

Die aktuelle Fokussierung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) auf eine Bereinigung der Bilanzen bietet hier möglicherweise eine vielversprechendere Lösung. Ohne Zweifel werden sich mit der Schaffung von Vermögensverwaltungsunternehmen, der Debatte über den Zugang zu Zentralbankliquidität in der Bankenabwicklung oder den Änderungen des staatlichen Beihilferahmens im Finanzsektor neue Möglichkeiten für weitere Strukturreformen eröffnen. Die nächste Bundesregierung könnte hier mit einem Beitrag zur Entwicklung eines neuen Fahrplans eine konstruktivere Rolle übernehmen. Deutschland kann mit der Schaffung kurz- und langfristiger Instrumente, die im Bedarfsfall eine Sanierung europäischer Banken ermöglichen, zwar einige, jedoch nicht alle schwierigen Themen, wie die Einführung einer gemeinsamen Einlagensicherung, umgehen. Tatsächlich werden diese Reformen auch eine Anpassung der aktuellen Aufsichtsregelung erfordern, nach der ein überwiegender Teil des deutschen Bankensystems nicht der direkten Aufsicht des SSM unterliegt. Darüber hinaus werden derartige Reformen mit Sicherheit eine gründliche Überprüfung der Auswirkungen nationaler institutsbezogener Sicherungssysteme mit ihren starken Solidaritätsbeziehungen zwischen Netzwerken kleiner Banken auf die Finanzstabilität nach sich ziehen. (In Deutschland sind die Sparkassen und Genossenschaftsbanken typische Vertreter dieser institutsbezogenen Sicherungssysteme.) Wie die jüngsten Finanzskandale in Deutschland deutlich machen, liegt es letztendlich im nationalen Interesse, die Aufsicht über das inländische Finanzsystem zu stärken. Auch wenn sich die Lobbys des regionalen und lokalen Bankensektors einer solchen Entwicklung mit aller Kraft widersetzen werden, muss in diesem Bereich dringend eine ambitioniertere und weniger zielgruppenorientierte Agenda verfolgt werden.

4. Die Geldpolitik wird auch künftig für politische Kontroversen sorgen

Die Geldpolitik wirkt sich inzwischen in vielen Bereichen maßgeblich auf die Zukunft des Euro-Währungsgebiets aus, weil die Zeit der klaren Trennlinien zwischen Finanz-, Fiskal- und Geldpolitik vorüber ist. Dies löst in Deutschland großes Unbehagen aus, weil dort die Idee eines einfachen Handlungsrahmens (Refinanzierungsgeschäfte), eines eindeutigen Instruments (Zinssätze) und eines einzigen Ziels (Preisstabilität) ins Wanken geraten ist. Im Zuge dieser Entwicklung hat die Europäische Zentralbank (EZB) ihr geldpolitisches Instrumentarium verfeinert und verlangt nun zusätzlich den Einsatz von Wertpapierkäufen und negativen Zinssätzen, während sie gleichzeitig ihre sekundären Ziele de facto um Aspekte wie Finanzstabilität oder Klimaschutz ergänzt.

Im Bereich der Geldpolitik werden die Spannungen noch weiter zunehmen.

Diese tiefgreifenden Veränderungen führen zu einer Zunahme der politischen, rechtlichen und verfassungsrechtlichen Spannungen. Diese Entwicklung zeigt sich besonders deutlich im Urteil des Bundesverfassungsgerichts gegen das Staatsanleihekaufprogramm (Public Sector Purchase Programme – PSPP) der EZB vom 5. Mai 2020. Das Gericht stellt in seinem rechtkräftigen Urteil fest, dass sowohl die EZB als auch der Europäische Gerichtshof Ultra-vires-Maßnahmen ergriffen haben. Ein anschließender Rückzug der Deutschen Bundesbank aus dem Programm hätte einen tiefen Riss zwischen Deutschland und das Euro-Währungsgebiet zur Folge haben können. Eine derart verhängnisvolle Entwicklung konnte nur durch eine sorgfältig konzipierte und raffinierte, politisch allerdings äußerst brisante Notlösung vermieden werden: Die EZB gab weitere formale Begründungen zu ihrem Anleihekaufprogramm ab, die Bundesregierung stellte fest, dass das Bundesverfassungsgericht nicht über Unionsrecht befinden könne und die Deutsche Bundesbank stellte sich auf die Seite der EZB. Trotz dieser umfangreichen strategischen Manöver hat das Urteil deutlich gemacht, wie spannungsgeladen aktuelle geldpolitische Entscheidungen sein können.

Im Bereich der Geldpolitik werden die Spannungen noch weiter zunehmen. Dies ist zum einen auf die gestärkte Rolle der EZB und zum anderen auf die zu erwartenden Folgen eines hohen Bestands an staatlichen Schuldtiteln zurückzuführen. Es muss klar sein, dass eine Rückkehr zum einstigen Status Quo ausgeschlossen ist. Die „Normalität“ der späten 1990er und frühen 2000er Jahre kann ebenso gut eine Ausnahme von der Norm wie die Norm als solche gewesen sein. Die Zusammenarbeit im Bereich der Fiskal- und Geldpolitik muss deutlich gestärkt werden. Es müssen verpflichtende, strenge Unabhängigkeitsregeln entwickelt werden. Dafür bedarf es fundierter Beratungen und weitreichender Gesetzesänderungen – die möglicherweise auch das Primärrecht der EU betreffen –, um die EZB mit einer solideren Rechtsgrundlage auszustatten und so die Finanzstabilität zu wahren und den Stellenwert der Sekundärziele der EZB, insbesondere mit Blick auf den Klimawandel, zu verdeutlichen. Die Zentralbank von Morgen wird nicht die Deutsche Bundesbank der 1970er Jahre sein. Entscheidungen von dieser Tragweite können nicht an das Bundesverfassungsgericht verwiesen werden und verlangen offene Debatten über die Zukunft der Geldpolitik und eine neue politische Lösung – in Deutschland und auf europäischer Ebene.

Ein neuer Fahrplan und eine Vertragsreform sind unumgänglich

Die Architektur des Euro-Währungsgebiets muss einer grundlegenden Reform unterzogen werden. Im Jahre 2012 räumten die europäischen Staats- und Regierungschefs Unzulänglichkeiten ein und forderten einen Fahrplan für Reformen, der von den „vier Präsidenten“ der europäischen Institutionen vorgelegt wurde. Dieser Plan wurde, wenn überhaupt, nur zum Teil eingehalten. Eine weitere Integration des Banken- und Finanzsystems im Euro-Währungsgebiet wurde auf halber Strecke abgebrochen. Von der finanzpolitischen Integration ist als „letztes Mittel“ eine Art Finanzhilfe geblieben. Und obwohl bei der fiskalischen Lastenteilung und den Transferzahlungen im Verlauf der COVID-Krise wesentliche Fortschritte erzielt werden konnten, sind diese Vorteile möglicherweise nur vorübergehender Natur. Nicht zuletzt waren keinerlei Fortschritte bei der politischen Integration und Demokratisierung im Euro-Währungsgebiet zu verzeichnen. In der Zwischenzeit hat Großbritannien die EU verlassen, das Euro-Währungsgebiet hat sich vergrößert und die Vertiefung der Integration vollzog sich eher auf Ebene der EU-27 als im Rahmen exklusiver zwischenstaatlicher Vereinbarungen für Mitglieder des Euro-Währungsgebiets. Im Zuge all dieser Entwicklungen hat sich ein völlig neuer Handlungsrahmen ergeben.

Die Europäische Kommission hat eine umfassende Überprüfung des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung angekündigt. Das Europäische Parlament hat erst vor Kurzem einen Initiativbericht zu diesem Thema vorgelegt. Tatsächlich gibt es jedoch nur wenige, die eine ambitionierte und langfristige Reformagenda politisch unterstützen und befürworten. Es ist nicht damit zu rechnen, dass die im Jahre 2019 angekündigte Konferenz zur Zukunft Europas, in deren Rahmen die einmalige Gelegenheit bestanden hätte, eine Agenda für eine institutionelle Debatte und für Vertragsreformen einzuleiten, Fortschritte bringen wird.

Die Zentralbank von Morgen wird nicht die Deutsche Bundesbank der 1970er Jahre sein.

Angesichts dieser relativen Leere lastet eine große Verantwortung auf Frankreich und noch viel mehr auf Deutschland. Mit Blick auf die bevorstehenden Wahlen in Frankreich und Deutschland müssen beide Länder die Entwicklung eines neuen Fahrplans energisch vorantreiben. Im Jahre 2017 setzten Frankreich und Deutschland mehrere bilaterale Gespräche in Gang, die im Juni 2018 in der Erklärung von Meseberg ihren Höhepunkt fanden. Ihre Bemühungen wurden allerdings weder von den übrigen Mitgliedstaaten im Europäischen Rat begrüßt, noch durch bilaterale Maßnahmen ergänzt. Auf deutscher Seite ist diese Tatenlosigkeit im Wesentlichen einem Koalitionsvertrag ohne klares Mandat für die Bundesregierung geschuldet. Der nächste Koalitionsvertrag wird daher entscheidend dazu beitragen, ob die Hindernisse und Enttäuschungen der Vergangenheit künftig vermieden werden können. Er muss auf Formulierungen verzichten, die Deutschlands Fähigkeit in Frage stellen, die notwendige Debatte über die dringend benötigte institutionelle Reform in Europa anzustoßen und fortzuführen. Außerdem muss er vermeiden, das Thema völlig außer Acht zu lassen, indem er der künftigen Regierung keine klare Linie vorgibt und sie auf diese Weise politisch lähmt.

Zusammenfassend muss die nächste deutsche Regierung mit dem Koalitionsvertrag ein eindeutiges Mandat für die Festlegung eines konkreten Fahrplans erhalten. Darin muss es zunächst darum gehen, einige Auslegungen zu korrigieren, um anschließend tiefgreifende Änderungen des Unionsrechts und ergänzende Reformen zwischenstaatlicher Verträge, auch mit Blick auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus und den SKS-Vertrag, vorzunehmen und am Ende mit umfassenden Vertragsreformen abzurunden. Ein solcher Plan könnte erst nach monatelangen eingehenden Verhandlungen zwischen den europäischen Partnern verabschiedet werden. Ungeachtet der Tatsache, dass seine anschließende Umsetzung mehrere Jahre in Anspruch nehmen wird, gibt er für Deutschland den nötigen Kurs und die Bereitschaft vor, die erforderlichen Schritte zu unternehmen und so zu verhindern, dass der Euro mit jeder weiteren Krise tiefer in den Abgrund stürzt.