Die G20: alternativlos, aber reformbedürftig

Mitte November 2014 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der G20 im australischen Brisbane zu ihrem jährlichen Gipfel. Auch wenn die Treffen an Strahlkraft verloren haben, gibt es derzeit keine Alternative zu diesem Forum. Die globale Finanzkrise hat mit aller Deutlichkeit gezeigt, dass große Lücken in der Governance des internationalen Wirtschaftssystems bestehen, sei es in der internationalen Finanzregulierung, der Ausbalancierung von makroökonomischen Ungleichgewichten oder in Fragen des globalen Steuerwettbewerbs. Diese Lücken sind bei Weitem noch nicht alle geschlossen. Da nur die G20 den gleichberechtigten Dialog zwischen Industriestaaten und großen Schwellenländern ermöglicht, kann sie bei diesen Themen als einziges internationales Forum mögliche Kompromisse ausloten.

Aber auch jenseits der langfristigen wirtschafts- und finanzpolitischen Agenda bietet die G20 eine wichtige Plattform für die Mitgliedstaaten, um schnell und flexibel auf aktuelle Themen und Krisen zu reagieren. Die Staats- und Regierungschefs nutzen die G20-Treffen für intensive bilaterale Treffen, wie zuletzt in Brisbane geschehen. So trafen sich dort beispielsweise Bundeskanzlerin Angela Merkel und der russische Präsident Wladimir Putin zu einem mehr als dreistündigen Gespräch zur Lage in der Ukraine.

Nach dem beeindruckenden Start der G20-Gipfel angesichts des Beinahe-Kollapses des internationalen Finanzsystems 2008 und 2009 hat die Begeisterung für die G20 und die Kooperationsbereitschaft seitens ihrer Mitglieder deutlich nachgelassen. Unterschiedliche Konjunkturzyklen, wirtschaftliche Rahmenbedingungen und politische Interessen machen es schwer, internationale Kompromisse zu finden. Darüber hinaus hängt die Umsetzung der informellen G20-Vereinbarungen stark von der Bereitschaft der einzelnen Mitgliedstaaten und ihrer jeweiligen politischen Lage ab. Teilweise müssen die Vereinbarungen auch von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden, was die Umsetzung erschwert, beispielsweise im derzeit blockierten politischen System der USA. Die Zukunft des Forums ist deshalb unsicher, trotz seiner zentralen Bedeutung in der Governance der globalen Wirtschaft. Die G20 muss gestärkt werden, um langfristig ein effektives internationales Forum des Dialogs und der informellen Kompromissfindung zu bleiben.

Den Schwerpunkt auf internationale Themen setzen

Als großer Erfolg des Brisbane-Gipfels wurden die mehr als 800 Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten verkauft, die das globale Wirtschaftswachstum in den nächsten fünf Jahren um zusätzlich 2,1% steigern sollen.[i] Natürlich kann die G20 nationalen Politikwandel wie Strukturreformen, Investitionen in die Infrastruktur und nationale Aktionspläne für mehr Wachstum unterstützend begleiten. Letztendlich müssen aber der politische Wille zur Umsetzung und die praktischen Reformanstrengungen aus den Mitgliedstaaten selbst kommen – die informelle G20 hat dazu nicht genügend direkten Einfluss auf die nationale Politik. Die G20 sollte daher zukünftig das Thema Wachstum durch Investitionen und Strukturreformen nicht mehr in den Mittelpunkt stellen, sondern sich stattdessen auf Themen konzentrieren, die nur auf internationaler Ebene gelöst werden können und bei denen sie einen direkten Mehrwert erzielen kann.

Zu den Themen, bei denen die Mitgliedstaaten der G20 entscheidende Kompromisse schließen können, zählen unter anderem die internationale Steuerkooperation, die Beseitigung von Blockaden in der multilateralen Handelsliberalisierung der Doha-Runde, die Reform der internationalen Finanzinstitutionen oder die weitere Finanzregulierung (etwa im Bereich der Schattenbanken). Die Treffen auf höchster politischer Ebene sollten vor allem dazu genutzt werden, politische Impulse für mehr internationale Koordination und bessere Standards zu geben. Die Umsetzung muss dann in Arbeitsteilung mit den etablierten internationalen Organisationen wie dem Internationalen Währungsfonds, der Weltbank, der OECD, der Welthandelsorganisation und dem Baseler Finanzstabilitätsrat FSB erfolgen.

Bessere Verankerung der G20-Troika

Die G20 ist ein mitgliedergetriebener Prozess, der von jährlich wechselnden Präsidentschaften organisiert wird. Erfahrungsgemäß setzt jede neue G20-Präsidentschaft eigene Punkte und Prioritäten auf die Agenda, die oftmals Ergebnis rein nationaler politischer Prozesse und Eigeninteressen sind. Dadurch werden die Gipfel thematisch überfrachtet – auf Kosten der Kohärenz und Kontinuität.

Ein Sekretariat, wie oftmals gefordert,[ii] wäre nur sehr schwer mit dem informellen Charakter der G20 zu vereinbaren. Der Dialog sollte weiterhin mitgliedergetrieben sein, um die Teilhabe und Identifizierung zu sichern. Eine Möglichkeit, die thematische Kontinuität der G20-Agenda trotz wechselnder Präsidentschaften zu stärken, bietet sich durch eine bessere Verankerung der „Präsidentschafts-Troika“, bestehend aus der vorherigen, der aktuellen und der sich anschließenden Präsidentschaft. Diese würden durch regelmäßige Treffen und gemeinsam festgelegte Schwerpunkte die Agenda drei aufeinander folgender Jahre kohärent gestalten. Dazu wäre es sinnvoll, die G20-Agenda auf drei langfristige Hauptthemen zu reduzieren, die von der jeweiligen Präsidentschaft in umfassenden Arbeitssträngen („work streams“) vorangetrieben werden. So würde die thematische Kontinuität gestärkt, die reguläre Agenda wäre nicht mehr so überfrachtet, und es bliebe genügend Freiraum und Gipfelzeit, um auch auf aktuelle Themen und Krisen flexibel reagieren zu können.

Türkische Präsidentschaft 2015: Mehr Konzentration, Konkretisierung und Kontinuität

Dass Entscheidungsträger aus systemisch wichtigen Staaten auf dem höchsten politischen Niveau regelmäßig zusammenkommen, ist auch jenseits der akuten Krisenbekämpfung ein Mehrwert für die Governance der internationalen Wirtschaft. Die Chance, das Forum zu erhalten und zu stärken, sollte deshalb unbedingt genutzt werden. Im November 2015 wird der zehnte G20-Gipfel der Staats- und Regierungschefs unter türkischer Präsidentschaft in Antalya stattfinden.

Die Türkei hat drei Prioritäten für ihre G20-Präsidentschaft 2015 bestimmt: Inklusivität, Implementierung und Investitionen für stärkeres Wachstum.[iii] Im Rahmen ihrer Präsidentschaft hat die türkische Präsidentschaft viele Themen wie Handel, Beschäftigung, Investition in die Infrastruktur und Energie von den Australiern übernommen. Doch die genauen Schwerpunkte sind noch unklar. Die jetzigen elf Unterthemen müssen jedoch so bald wie möglich deutlich reduziert und konkret gestaltet werden, um im November 2015 erkennbare Ergebnisse erzielen zu können. Auch sollte der Fokus weg von Fragen des nationalen Wachstums und stärker auf internationale Themen wie Handel oder Energie gelenkt werden.

Bereits jetzt müssten sich Australien, die Türkei und China verstärkt zusammensetzen und gemeinsam die Agenda-Schwerpunkte der nächsten Jahre festlegen. Australien und die Türkei haben aufgrund ihrer historischen Verbundenheit bereits enge politische Beziehungen (Schlacht von Gallipoli, 1915[iv]). China wiederum müsste als aufstrebendes Schwellenland großes Interesse daran haben, seine Präsidentschaft 2016 zu nutzen, um die G20 weiter als zentrales Forum zu festigen. Der jetzige Zeitpunkt ist deshalb optimal, die Troika zu vertiefen und zu verstetigen, um die Kontinuität und Kohärenz – und damit auch die Effektivität – des G20-Prozesses langfristig zu sichern.

Dr. Katharina Gnath ist Associate Fellow des Programms Globalisierung und Weltwirtschaft der DGAP.

Dr. Claudia Schmucker ist Leiterin des Programms Globalisierung und Weltwirtschaft der DGAP.