Policy Brief

10. Dezember 2021

Offene strategische Autonomie

Deutschland sollte eine Vermittlerrolle in der EU-Handelspolitik spielen

Die EU-Kommission stellte 2021 ihre Leitlinie der „offenen strategischen Autonomie“ (Open Strategic Autonomy, OSA) vor. Das Prinzip dieser Handelsstrategie: so offen wie möglich und so autonom wie nötig. Ihre konkrete Ausrichtung bleibt jedoch in vielen Teilen ungeklärt. Deutschland sollte hierbei eine Mittlerrolle einnehmen. Es muss sich zu offenen Märkten bekennen und eine europäische Einigung über nachhaltigere internationale Handelsbeziehungen erzielen. Dazu sollte sich die neue Bundesregierung um einen europäischen Konsens darüber bemühen, welche Instrumente, Regeln und Allianzen die EU zukünftig braucht, um sich zu behaupten, ohne sich abzuschotten.

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Valdis Dombrovskis_OpenStrategyAutonomy
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  • Die neue Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen, dass sich die EU global, aber auch bilateral zu offenen Märkten bekennt – durch nachhaltige Abkommen mit wichtigen Partnern in Lateinamerika, im Indopazifik und in der EU-Nachbarschaft.
  • Deutschland sollte sich bei der Welthandelsorganisation (WTO) stärker für globale Nachhaltigkeitsregeln einsetzen. Dies ist für die Länder wichtig, mit denen die EU auf absehbare Zeit keine bilateralen Abkommen schließen wird, wie etwa mit den USA, China, Russland oder Indien.
  • Deutschland sollte eine Einigung erzielen, welche Instrumente die EU zukünftig benötigt, um eigene Interessen durchzusetzen, ohne sich abzuschotten. Dazu gehören Schutzvorkehrungen (etwa bei wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen) sowie die regelmäßige Überprüfung von Zollbürokratie.

 

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„Wofür brauchen wir Europa? Damit nicht die Amerikaner oder Russen über uns bestimmen“. Diese Worte Charles de Gaulles von 1962 hallen derzeit zunehmend in der EU-Handelspolitik nach – einem der strategisch wichtigsten Bereiche der EU-Außenbeziehungen. Die Diskussion um die Ausrichtung des 2021 eingeführten Leitmotivs der „offenen strategischen Autonomie“ in der Handelspolitik hat Strahlkraft für alle weiteren Politikbereiche und wird auch die 13. französische Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2022 dominieren. Dabei stellt sich die Frage, inwieweit sich derzeit eine Konvergenz der europäischen Außenhandelsstrategien abzeichnet. Denn auch in Deutschland wandelt sich die Sichtweise auf den einst als protektionistisch abgetanen Souveränitätsbegriff. Ein Grund dafür ist die wachsende Besorgnis über steigende Herausforderungen mit Blick auf China und weltweite Entkopplungstendenzen.

Doch wie gelingt der Balanceakt zwischen handelspolitischer Autonomie (also der Abbau äußerer Abhängigkeiten) und außenwirtschaftlicher Offenheit? Für die EU ist diese Frage elementar, hängen hier doch 38 Millionen Jobs direkt vom Außenhandel ab und nicht weniger als 74 Länder blicken interessiert bis besorgt auf ihren wichtigsten Handelspartner – die EU. Schließlich ist sie der zentrale Handelspartner für Asien, Afrika, die USA und die EU-Nachbarschaft. Die neue deutsche Bundesregierung spielt hierbei eine wichtige Rolle. Aufgrund der hohen Vernetzung Deutschlands im globalen Handel sollte sie die Weiterentwicklung des Welthandelssystems und globaler Allianzen forcieren, um dem zunehmenden Protektionismus keinen Vorschub zu leisten. Hierfür muss sich Deutschland stärker für den offenen Außenhandel einsetzen und gleichzeitig als Vermittler zwischen handelspolitischen Ausrichtungen von EU-Mitgliedstaaten fungieren, um moderne Handelsabkommen samt ehrgeiziger internationaler Nachhaltigkeitsagenda voranzutreiben. Gleichzeitig gilt es, neue Handelsinstrumente, die die Souveränität der EU im geoökonomischen Handelsumfeld sichern sollen, genau abzuwägen. Sinnvoll ist eine tiefgehende Prüfung nötiger Schutzmechanismen, etwa in den Bereichen Subventionen und wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen von Drittstaaten.

Offene strategische Autonomie in der Handelspolitik

Der Begriff der strategischen Autonomie tauchte zwar erst 2013 in den EU-Ratsschlussfolgerungen und 2016 in der EU-Globalstrategie auf, hatte jedoch bereits zuvor konzeptionelle Entsprechungen; zunächst in der französischen Sicherheitspolitik, gefolgt von zunehmend wirtschaftspolitischeren Diskussionen in den 2010ern, die sich seit letztem Jahr im Zuge der Covid-19-Pandemie verstärkten. So hatte der Präsident des Europäischen Rates Charles Michel 2020 die Diskussion auf höchster Ebene eingeführt: „Die strategische Unabhängigkeit Europas ist unser neues gemeinsames Projekt für dieses Jahrhundert. Es liegt in unserem gemeinsamen Interesse. Die strategische Autonomie Europas ist das oberste Ziel unserer Generation.“

In der deutschen Debatte wurde der Autonomiebegriff wirtschaftspolitisch lange als Chiffre für Protektionismus grundsätzlich abgelehnt. Angesichts einer globalen Erosion von multilateralen Regelwerken und Allianzen entwickelte sich die deutsche Position jedoch dergestalt weiter, dass sich Deutschland im Aachener Vertrag von 2019 mit Frankreich auch dazu bekannte, „auf eine Stärkung der Fähigkeit Europas hin[zuarbeiten], eigenständig zu handeln“.  Und der Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien hält an mehreren Stellen fest: „Die strategische Souveränität Europas wollen wir erhöhen.“

Die OSA in der Handelspolitik beschlossen die EU-Staats- und Regierungschefs unter der neuen „geopolitischen“ Kommission von Ursula von der Leyen nach schwierigen Diskussionen im Oktober 2020. Dabei wurde das Motto bewusst um den Punkt Offenheit ergänzt, um dem Protektionismus-Vorwurf vorzubeugen: „Ein zentrales Ziel der Union besteht darin, strategische Autonomie zu erreichen und zugleich die Offenheit zu bewahren“, heißt es in einem Dokument des Europäischen Rates. Nach der Vorstellung der neuen EU-Handelsstrategie Anfang 2021 gelang es dem Rat Mitte 2021 jedoch nicht mehr, diesen Formelkompromiss zu unterstützen. Es zeigten sich deutliche Spaltlinien zwischen den EU-Mitgliedstaaten.

OSA wird grundsätzlich als Fähigkeit bezeichnet, für sich selbst entscheiden und handeln zu können und dabei die „Welt um die EU herum“ aktiv mitzugestalten. Dieser Ansatz will also den EU-Status des Rulemaker bei der Gestaltung der globalen Handelsbeziehungen anstelle eines Ruletaker verteidigen. Gleichzeitig soll sich die EU stärker vor unlauteren Praktiken auf den Weltmärkten schützen und ihre Lieferketten diversifizieren, um gegenüber Krisen widerstandsfähiger zu werden.

Im Gegensatz zum America-First-Ansatz will OSA nicht von internationalen Regelwerken wie der WTO abkehren, sondern eine bessere globale Ordnung fördern. Damit reagiert die EU auf die geoökonomische Rivalität zwischen den Großmächten USA und China, die ihre Volkswirtschaften zunehmend als Hebel nutzen, um die internationalen Beziehungen sowie die regionalen und globalen Ordnungsstrukturen zu gestalten. In der Folge verlieren multilaterale und regelbasierte Organisationen wie die WTO zunehmend an Bedeutung.

Im Vergleich zur den vorherigen Handelsstrategien „Global Europe“ von 2006 und „Trade for All“ von 2015 setzt die neue Handelsstrategie von 2021 einen geringeren Fokus auf Marktöffnung, Investitionen und den Asien-Pazifik-Raum, dafür mehr auf die Durchsetzung von Regeln und Abkommen sowie die Stärkung der EU-Nachbarschaft. Dies bedeutet zwar noch keine handelspolitische Abschottung, ist jedoch eine bedeutende Veränderung. Denn während OSA globale Interdependenzen anerkennt und diese managen will, besteht dabei die Gefahr einer zu tiefgreifenden staatlichen Lenkung von Wirtschaftsvorgängen („managed trade“) mit allen damit verbundenen Ineffizienzen. Der EU-US Stahldeal von Oktober 2021 ist hierfür exemplarisch: Die EU gibt die WTO als zentrales Streitschlichtungsorgan für den zugrunde liegenden Handelskonflikt auf, akzeptiert – auf der Grundlage der WTO-widrigen US-Zölle nach Sektion 232 – Quoten und damit eine staatliche Lenkung von Handelsströmen, was de facto das globale Decoupling vertieft.

Parallel zur Handelspolitik wird die OSA auch auf die europäische Industriestrategie angewandt. So betont die EU-Kommission, dass die Pandemie gezeigt hätte, dass strategische Importabhängigkeiten technologischer und industrieller Art, etwa in den Bereichen Sicherheit, Gesundheit und grüne beziehungsweise digitale Transformation, minimiert werden müssten. Dies erzeugt in Verbindung mit fortschreitenden Lieferkettenvorgaben insbesondere in der deutschen Wirtschaft Befürchtungen über staatliche Eingriffe in die unternehmerische Entscheidungsautonomie.

Ganz konkret schlägt die EU-Kommission im Rahmen der OSA die folgenden handelspolitischen Maßnahmen vor, um strategische Abhängigkeiten zu minimieren:

  • Importquellen sollen diversifiziert und nachhaltiger gestaltet werden – unter anderem, um die Abhängigkeit von China zu reduzieren – und internationale Handelspartnerschaften vorangetrieben werden.
  • Gleichzeitig will die EU ihre eigenen Kapazitäten in strategischen Bereichen ausbauen. Dazu gehören Investitionen in Forschung und Innovationen, Ausbau des Fachkräfteangebots in strategisch wichtigen Bereichen sowie der Aufbau von eigenen Produktionskapazitäten in der EU (ggf. mithilfe von IPCEI – Important Projects of Common European Interest).
  • Auch Schutzmechanismen wie ein internationales Beschaffungsinstrument (IPI), ein CO2-Grenzausgleich, Lieferkettenvorgaben, ein Anti-Coercion-Instrument, ein Foreign Subsidy Instrument und stärkere Investitionsprüfungen sollen die EU für ein raueres globales Umfeld wappnen.

Spaltlinien in Europa

Die portugiesische Ratspräsidentschaft versuchte im ersten Halbjahr 2021 zuletzt vergeblich, in den Ratsschlussfolgerungen die Zustimmung zur neuen EU-Handelsstrategie und der offenen strategischen Autonomie herzustellen. Dabei geht es um eingangs erwähnte, jedoch nicht immer eindeutige Spaltlinien, um das passende Gleichgewicht zu finden zwischen offenen Märkten für Handel und Investitionen einerseits sowie dem Schutz der eigenen Interessen und Werte andererseits.

Tendenziell stehen auf der einen Seite Länder wie Frankreich und andere südeuropäische Staaten, die handelspolitisch vor allem auf Industriepolitik (European Champions) und stärkere Resilienz setzen. Dazu gehören auch Ziele wie „Reshoring“ und die Reduzierung der Importabhängigkeit von einzelnen Produkten. Der Abschluss und die Ratifizierung aktueller Abkommen mit Mercosur, Neuseeland, Chile oder Australien werden abgelehnt. Frankreich geht sogar so weit, wegen des Begriffs „offen“ handelspolitische Ratsschlussfolgerungen zu blockieren. Auch Italien, Spanien, Portugal und Griechenland sind tendenziell diesem Lager zuzuordnen (s. Tabelle 1). Im Einklang mit dieser Haltung werden unter der slowenischen Ratspräsidentschaft unter dem Motto „Resilienz, Erholung und strategische Autonomie der EU“ derzeit insbesondere Schutzinstrumente, unter anderem im Beschaffungsbereich und bei wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen vorangetrieben.

Demgegenüber stehen die nordeuropäischen Länder, die den Schwerpunkt weniger auf strategische Autonomie als auf Offenheit im Handel legen wollen. Dazu gehören überwiegend die Benelux-Staaten und Irland sowie die skandinavischen und baltischen Staaten. Im Rahmen dieser Gruppe schlossen sich im Februar 2018 die handelspolitisch liberalen Länder Dänemark, Schweden, Finnland, Estland, Lettland, Litauen, die Niederlande und Irland nach dem Verlust des liberalen Schwergewichts Großbritannien zur „Neuen Hanse“ zusammen. Für sie muss das Primat der europäischen Handelspolitik auf der Stärkung der eigenen Wettbewerbsfähigkeit und Marktöffnung liegen. Aus demselben Grund lud Schweden 2020 „gleichgesinnte“ liberale Länder zu einem Treffen ein, um ein Gegengewicht zu möglichen protektionistischen Vorschlägen zu schaffen. Dazu zählten die Handelsminister aus Dänemark, Deutschland, Finnland, den Niederlanden und Tschechiens („Stockholm Six“).

Deutschland ist traditionell zwar eher dem handelsliberalen Nordeuropa-Lager zuzuordnen, tendierte jedoch in den letzten Jahren zu uneindeutigeren Positionierungen. So betont Deutschland als exportorientierte Volkswirtschaft auf der einen Seite weiterhin den Aspekt der Offenheit im Handel und setzt sich intensiv für stärkere transatlantische Handelsbeziehungen ein. Der ehemalige deutsche Außenminister Heiko Maas erklärte im Juni 2021: „Unsere Antwort kann nun nicht Abkopplung oder Protektionismus lauten. […] Aber gerade wir als exportorientiertes Land und offene Europäische Union brauchen offene und widerstandsfähige Märkte, die Arbeitsplätze schützen und immer wieder neue schaffen.“ Auf der anderen Seite unterstützte Deutschland jedoch in den letzten Jahren den stärkeren Fokus auf eine europäische Industriepolitik bei einer Reihe deutsch-französischer Initiativen. Darüber hinaus hat sich Deutschland mit Blick auf die Nachhaltigkeitsdebatte im Land nicht für das Mercosur-Abkommen starkgemacht. Auch setzen sich die Ampel-Parteien für eine stärkere staatliche Steuerung von Lieferketten, Lieferkettenregelungen, CO2-Grenzausgleiche oder die Reduzierung von Handel und Investitionen mit als kritisch erachteten Ländern wie China ein. Der Schwerpunkt verschiebt sich somit tendenziell hin zur Resilienz. Der Koalitionsvertrag der Ampelparteien spricht von strategischer Autonomie statt OSA und auch von deutscher Handelspolitik trotz alleiniger EU-Kompetenz. Dabei herrscht in der EU schon länger Sorge über deutsche Alleingänge, auch in der Handelspolitik: etwa bei der unabgestimmten Einführung von Exportkontrollen zu Beginn der Corona-Pandemie.

Die Debatten über die inhaltliche Ausgestaltung von OSA gehen also unvermindert weiter, wobei es auch zu ungewöhnlichen Allianzen kommt wie zum niederländisch-spanischen „Non-paper on Strategic Autonomy while Preserving an Open Economy“ – ein Versuch, die Positionen beider Lager zu vereinen. Die zunehmende Politisierung der Handelspolitik (und deren Verknüpfung mit sicherheitspolitischen Aspekten) samt gesteigerter Erwartungshaltung erschwert jedoch weiterhin die Abstimmung über die zukünftige Ausrichtung.

 

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Für eine bessere Handlungsfähigkeit in der Handelspolitik

Lange war die EU-Handelspolitik Projektionsfläche des regelbasierten EU-Modells. Die EU-Handlungsmöglichkeiten werden jedoch durch die geoökonomische Rivalität zwischen den USA und China eingegrenzt. Dessen ungeachtet bleibt der primär multilaterale Ansatz trotz aller Mühen um den kleinsten gemeinsamen globalen Nenner weiter korrekt: Zwei Drittel des EU-Außenhandels beruhen einzig und allein auf den Regeln der WTO. Daher sind Diskussionen, etwa über einen Plan B zur WTO oder den EU-Beitritt zum Abkommen zwischen USA, Mexiko und Kanada (USMCA), zur „Comprehensive and Progressive Trans-pacific Partnership“ (CPTPP) oder zur „Regional Comprehensive Economic Partnership“ (RCEP), auch reine Phantomdebatten – die EU wird sich durch den Beitritt zu bestehenden Handelsabkommen nicht zum Ruletaker „selbstverzwergen“.

Die derzeitigen Diskussionen über OSA und den dazugehörigen richtigen Werkzeugkasten, Schutzinstrumente, Handelsabkommen und Strategien sind sehr wichtig, doch gleichzeitig nur die halbe Miete. In den meisten Fällen hat nämlich nicht der Mangel an Kapazitäten die EU am Handeln gehindert, sondern der fehlende politische Wille und prozessbedingtes Vetospielpotenzial. De jure herrscht in der Handelspolitik bei Abstimmungen das Mehrheitsprinzip, de facto wird aber bei wichtigen Entscheidungen einstimmig entschieden.

Zurzeit schaffen es bei Meinungsverschiedenheiten einzig extreme Krisensituationen wie der Brexit, sämtliche 27 EU-Mitgliedstaaten zusammenzuschweißen. Es wäre daher lohnend für die Zukunft einer handlungsfähigen europäischen Handelspolitik, grundsätzliche Lehren aus dieser Verhandlungsleistung der EU zu schließen, und diese auch auf andere internationale handelspolitische Verhandlungen zu übertragen. Dies bedeutet unter anderem engmaschige Rückversicherung und Transparenz zwischen Kommission, Mitgliedstaaten und Europaparlament vor allen relevanten handelspolitischen Entscheidungen. Wichtig ist dabei sicher eine außerordentliche innere wie äußere politische Legitimität, die viel Transparenz und öffentliche Debatten erfordert.

Daneben könnte die EU das Instrument der strategischen Partner erweitern. EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen verkündete 2021: „Wir möchten Verbindungen schaffen und keine Abhängigkeiten!“ Dies ist wichtig, denn Autonomie ist keine Einbahnstraße. Während viele handelspolitische Abhängigkeiten der EU mit Drittstaaten bestehen, gibt es umgekehrt noch mehr. Auch können geteilte Abhängigkeiten für Chancen stehen, um globalen Einfluss geltend zu machen. Eine stärkere Autonomiepolitik der EU würde somit spiegelbildlich auch zu mehr Autonomie der EU-Handelspartner und ihrer Interessen führen.

Um dem entgegenzuwirken, sind Handelsabkommen und die Global-Gateway-Konnektivitätsstrategie wichtig. Auch Partnerschaftsabkommen, die auf normativer Kongruenz sowie langfristiger Bedeutung (Wirtschaft, Sicherheit) der Partner beruhen, sollten ausgebaut werden. Schon die EU-Sicherheitsstrategie von 2009 schlug als Partner zum Beispiel die Schweiz und Norwegen vor; ein weiterer (schwieriger) Kandidat wäre das Vereinigte Königreich. Denn klar ist: Im globalen Decoupling wird es für die EU ohne enge Nachbarschaftsbeziehungen umso schwerer, sich global als Spieler statt als Spielball zu behaupten. Angesichts geteilter Werte und Interessen ist politisches Kapital hier gut investiert.

Deutschlands Rolle als Vermittler zwischen Offenheit und Abwehrmaßnahmen

Nach der US-Präsidentschaftswahl 2016 betonte Angela Merkel, dass Europa sein Schicksal in die eigenen Hände nehmen müsse. Ihr Nachfolger Olaf Scholz nutzte den Wahlkampf für ähnliche Einschätzungen und versprach, dass ein starkes, integrierteres und souveränes Europa die wichtigste Aufgabe seiner Legislatur sei. Die G7-Präsidentschaft 2022 gibt der neuen Bundesregierung die passende Möglichkeit, dies unter Beweis zu stellen. Nach der französischen Wahl im April 2022 gibt es ein Zeitfenster bis zu den Europawahlen 2024, um wichtige europäische Reformen anzugehen, auch für den Bereich OSA.

Deutschlands Mittlerrolle wird hierbei auch in der Handelspolitik bedeutender. Dies betrifft vor allem das Ziel, Gemeinsamkeiten und Kompromisse zu finden zwischen der nordeuropäischen Gruppe, die tendenziell die wirtschaftliche Offenheit der EU nicht einschränken möchte, und der südeuropäischen Gruppe, die vor allem das Thema Resilienz hervorhebt. Dabei muss Deutschland seine handelspolitischen Kernpositionen auch deutlicher artikulieren und wieder zum Gestalter der europäischen Handelspolitik werden. Hierfür ist in der Bundesregierung wie im Bundestag mehr Europa-Kompetenz nötig, um deutsche Alleingänge zu verhindern, proaktiver in Brüssel tätig zu werden und handelspolitische Positionen schon im Voraus breiter abzustimmen.

Als Vermittlerin sollte sich die neue Bundesregierung zunächst im Rahmen der nordeuropäischen Gruppe dafür einsetzen, dass sich die EU weiterhin zu offenen Märkten bekennt, global, aber auch bilateral, durch nachhaltige Abkommen mit wichtigen Partnern in Lateinamerika, im Indopazifik und der EU-Nachbarschaft. Da diese Abkommen vor allem im Bereich der Klima- und Nachhaltigkeitspolitik in der Kritik stehen, muss sich Deutschland, etwa im Zusammenspiel mit Frankreich und den Niederlanden, darum bemühen, Einigkeit darüber zu erreichen, wie Handelsabkommen besser mit dem Ziel der Nachhaltigkeit verknüpft werden können. Dazu gehört vor allem die Frage, wie man konkret die Nachhaltigkeitskapitel in Handelsabkommen ehrgeiziger gestalten und umsetzen kann. Gleichzeitig sollte sich Deutschland auch auf WTO-Ebene stärker für globale Nachhaltigkeitsregeln einsetzen. Dies ist insbesondere für diese Länder relevant, mit denen die EU auf absehbare Zeit keine bilateralen Abkommen schließen wird, wie mit den USA, China, Russland oder Indien. Dazu gehört auch die Wiederaufnahme von plurilateralen Abkommen im Bereich der Umweltgüter (EGA), die Verhandlungen zu fossilen Subventionen, Plastik, Kreislaufwirtschaft, CO2-Bepreisung, Fischerei und ILO-Normen.

Daneben sollte die neue Bundesregierung mit Blick auf das bestehende geoökonomische Handelsumfeld eine praktikable und nachhaltige Einigung zwischen beiden Gruppen darüber erzielen, welche Instrumente, Regeln, Institutionen und Allianzen die EU in Zukunft benötigen wird, um sich zu behaupten, ohne sich zu sehr abzuschotten. Dazu gehören zum einen Schutzvorkehrungen in den Bereichen Subventionen und wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen von Drittstaaten. Zum anderen bedarf es aber auch – vor dem Hintergrund anhaltender Lieferkettenschwierigkeiten – der regelmäßigen Überprüfung von Zollbürokratie sowie derjenigen Handelsschutzmaßnahmen, die die EU-Wirtschaft unnötig belasten.

Die Diskussion um die genaue Ausrichtung von OSA und die Zukunft der europäischen Handelsstrategie ist ein schrittweiser Prozess, der mit allen EU-Mitgliedstaaten fortlaufen muss. Ein gemeinsames europäisches Auftreten Deutschlands mit Vorreitermitgliedstaaten kann, bei klar definierten realistischen Wegmarken, die nicht die europäische Offenheit reduzieren, wichtige Impulse geben


 

 

Bibliografische Angaben

DGAP Policy Brief Nr. 8, 10. Dezember 2021, 8 Seiten

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