Worum geht es bei TTIP?

Eine Bestandsaufnahme jenseits von Pro und Contra

11. May 2016 - 0:00 Fünf Fragen Claudia Schmucker, Christopher Caceres

Kategorie: Freihandel, Vereinigte Staaten von Amerika

Anfang Mai kochte die Kontroverse um die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft durch von Greenpeace veröffentlichte geheime TTIP-Dokumente wieder hoch. Die Texte stellen vor allem Verhandlungspositionen von USA und EU dar. Sie fallen insbesondere in Deutschland auf fruchtbaren Boden: Die Skepsis gegenüber TTIP nimmt weiter zu. Trotz einer Transparenzoffensive der EU-Kommission sind 33 Prozent der Bevölkerung gegen das Abkommen. Kann es wie geplant 2016 abgeschlossen werden?

Was ist der Stand der Verhandlungen?

TTIP zählt zu einer neuen Generation von Abkommen, die weit über Marktzugangsthemen hinausgehen und auch tiefere Themen wie den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse, Investitionen und Wettbewerbsfragen umfassen. Die Verhandlungen begannen im Juli 2013, seitdem gab es 13 Verhandlungsrunden. Die letzte fand Ende April in New York statt. Ihre Schwerpunkte lagen auf der Öffnung der Agrarmärkte, dem öffentlichem Auftragswesen, der regulatorischen Zusammenarbeit und Energieexporten.

Die Verhandlungen gliedern sich in drei Bereiche: der traditionelle Marktzugang (Zölle und andere Marktzugangsbarrieren), die regulatorische Zusammenarbeit bei technischen (TBT) sowie sanitären und phytosanitären Maßnahmen (SPS) und die neuen Handelsregeln (nachhaltige Entwicklung, Wettbewerb, Energie).

Im Bereich des Marktzugangs einigten sich beide Seiten bereits im Oktober 2015 darauf, 97 Prozent aller Zölle abzubauen. Die restlichen 3 Prozent betreffen für die Europäer sensible Agrarprodukte wie Milcherzeugnisse und Geflügel. In den von Greenpeace veröffentlichten Dokumenten wird deutlich, dass die USA die Senkung ihrer Automobilzölle davon abhängig machen, dass die Europäer im Gegenzug ihren Agrarmarkt weiter öffnen. Auch wenn die Zölle im transatlantischen Handel bei durchschnittlich unter 4 Prozent liegen und somit bereits sehr niedrig sind, können die Unternehmen insgesamt aufgrund der Höhe des transatlantischen Warenaustausches sehr von dem Zollabbau profitieren.

Bei Dienstleistungen haben beide Seiten in den vergangenen Runden immer wieder neue Angebote vorgelegt. Wichtig ist, dass Transparenz und Inländerbehandlung (nach der ausländische und inländische Anbieter gleich behandelt werden müssen) für alle Dienstleistungen gelten sollen. Ausnahmen müssen explizit aufgelistet werden. Dieser sogenannte Negativlistenansatz ist ein Fortschritt im Vergleich zu bisherigen Abkommen. Beim Marktzugang werden hingegen nur diejenigen Bereiche liberalisiert, die explizit aufgelistet werden (Positivlistenansatz). Ein besonderes Problem liegt bei den Finanzdienstleistungen, die die EU nur dann liberalisieren will, wenn die USA hier auch über regulatorische Fragen verhandeln.

Ein zentraler Punkt für die EU ist die Öffnung des öffentlichen Vergabewesens in den USA für europäische Anbieter. Die EU will, dass die Amerikaner die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht nur auf Ebene der Bundesstaaten, sondern auch in den Einzelstaaten und Kommunen liberalisieren. Auch wenn die US-Regierung bei den Verhandlungen keine Zusagen für die Einzelstaaten und Kommunen treffen kann, erhofft sich die EU ein deutliches Entgegenkommen. Sigmar Gabriel warnte im April, dass TTIP scheitern werde, wenn die Amerikaner an ihrer Position beim öffentlichen Auftragswesen festhalten sollten. Das Angebot der  USA war für die EU bislang unzureichend. Hier müssen die USA noch auf die Europäer zugehen, da dies eine der zentralen Forderungen für die EU ist. Die US-Verhandler haben jedoch bereits jetzt deutlich gemacht, dass der bestehende „Buy American Act“ nicht abgeschafft werden wird.

Was ist der Stand bei den kritischen Themen Schiedsgerichte, Gentechnik und regulatorische Zusammenarbeit?

Traditionell sind Investor-Staat-Schiedsgerichte Teil der amerikanischen und auch der europäischen Freihandelsabkommen. Die Proteste in Europa gegen TTIP entzündeten sich vor allem an dieser Institution, da die Kritiker befürchteten, dass Unternehmen durch Ad-hoc-Schiedsgerichte die bestehenden Regelungen zum Gesundheits-, Umwelt-, Arbeits- und Verbraucherschutz durch die Hintertür aushebeln und so die Demokratie gefährden könnten.

Aufgrund des Widerstands setzte die EU-Kommission 2014 die Verhandlungen über dieses Kapitel aus und führte eine öffentliche Konsultation durch. Nach Auswertung der Rückmeldungen entschied sich EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström, den Investitionsschutz neu zu regeln und schlug einen neuen ständigen Investitionsgerichtshof vor. Dieser soll statt der bisherigen Schiedsgerichte ein ständiges Richtertribunal mit 15 Richtern haben und die Möglichkeit einer Berufungsinstanz. Es soll die Transparenz erhöht werden wie auch das Recht der Staaten stärker hervorgehoben werden, Regulierungen zum Schutz der Bevölkerung zu treffen („right to regulate“).

Die EU hat diesen Investitionsgerichtshof bereits im Freihandelsabkommen mit Kanada (CETA) nachverhandelt und in das neue Abkommen mit Vietnam integriert. Jetzt soll er auch Teil von TTIP werden. Die USA lehnen bislang die Reformvorschläge der EU ab. Ihrer Meinung nach reichen die Reformen  im Rahmen der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) aus, die die Transparenz der Verfahren erhöht und das „right to regulate“ gestärkt haben. Zusätzlich sind die USA gegen eine Berufungsinstanz. Der Vorsitzende des Handelsausschusses im Europäischen Parlament, Bernd Lange, ist pessimistisch, dass hier eine Einigung gefunden werden kann.

Die Forderung der USA, den Import von Hormonfleisch, von mit Chlor behandeltem Hühnerfleisch („Chlorhühnchen“) oder gentechnisch veränderten Nahrungsmitteln (GMOs) zuzulassen, trifft in der EU auf heftigen Widerstand. Die EU wendet in diesem Bereich (SPS) das Vorsorgeprinzip an, das es ihr ermöglicht, bestimmte Nahrungsmittel auch ohne eindeutige wissenschaftliche Grundlage präventiv zu verbieten. Den USA ist dieses Prinzip ein Dorn im Auge, da sie dahinter einen versteckten Protektionismus vermuten. In den von Greenpeace veröffentlichten Dokumenten wird deutlich, dass die USA das Vorsorgeprinzip durch ein Risikomanagement ersetzen wollen, bei dem ein Produkt als sicher gilt, bis das Gegenteil bewiesen wurde. Gerade die Greenpeace-Dokumente im SPS-Bereich scheinen jedoch älter zu sein als Oktober 2015. Die EU-Kommission hat immer wieder betont, dass sie an dem Vorsorgeprinzip festhalten werde; und aus den Dokumenten geht nichts Gegenteiliges hervor.

Auch die regulatorische Zusammenarbeit ist heftig umstritten. Die EU will die jeweiligen Regulierungen stärker angleichen und gegenseitig anerkennen, betont jedoch, dass dabei das bestehende Schutzniveau bei Sicherheits- und Verbraucherstandards sowie bei Standards zum Bevölkerungs- und Umweltschutz erhalten bleiben soll. Ein Verlust dieses Schutzniveaus ist die Befürchtung der Kritiker, die Angst haben, dass die Parlamente entmachtet werden und die USA einen unangemessenen Einfluss auf europäische Regulierungen haben könnten.

Bei der 12. Verhandlungsrunde im Februar 2016 wurde ein Dialog zwischen den Regulierern vorgeschlagen, der die Kooperation bei bestehenden und neuen Regulierungen erleichtern soll. Strittig ist zwischen EU und USA vor allem, zu welchem Zeitpunkt die Regulierungsentwürfe öffentlich gemacht werden müssen und wann die Stakeholder ihren Input dazu geben können, bevor die Entwürfe dann die jeweiligen Gesetzesverfahren durchlaufen müssen. Die USA wollen, dass die Entwürfe veröffentlicht werden, bevor sie an das Europäische Parlament und den Rat gehen. Beide Seiten hoffen, dass sie sich bis Juli 2016 auf einen gemeinsamen Text einigen können.

Wieso ist im Exportland Deutschland die Skepsis gegenüber TTIP so hoch?

Die europäische Handelspolitik ist mit den TTIP-Verhandlungen zum ersten Mal in das Interesse der Öffentlichkeit gerückt. Insbesondere in Deutschland, sowie in Österreich und Luxemburg, ist die Ablehnung gegen dieses Abkommen sehr hoch. Nach einer Studie der Bertelsmann-Stiftung vom April 2016 finden 33 Prozent der Deutschen TTIP schlecht, und nur 17 Prozent halten das Abkommen für eine gute Sache. Dies ist insofern verblüffend, als dass Deutschland als Exportweltmeister in hohem Maße von einer Öffnung der Märkte profitiert. Woher stammt diese Ablehnung gegenüber TTIP?

2013 verschärften die Enthüllungen von Edward Snowden über die NSA-Spionage einen weitverbreiteten Anti-Amerikanismus in Deutschland. Über die nächsten Monate wurden immer mehr Details über die Vorgehensweise der NSA deutlich (u.a. Merkel und „Handy-Gate“), die einen Großteil der Deutschen daran zweifeln ließen, dass die USA tatsächlich der oft betonte „freundliche Partner“ seien. Dieses Empfinden traf mit dem Beginn der TTIP-Gespräche zusammen und erschütterte das Vertrauen in die Verhandlungen.

Ein weiterer Grund für die Besorgnis der Deutschen liegt darin, dass das Abkommen sehr umfassend ist. Es geht um neue Regeln, nicht-tarifäre Handelshemmnisse und die Anerkennung von Standards. Bei vielen Deutschen herrscht die Angst vor, dass eine Liberalisierung durch TTIP mit niedrigeren Standards einhergeht, zum Beispiel beim Gesundheits-, Verbraucher-, Arbeits- und Umweltschutz. Dies betrifft auch die Nahrungsmittelsicherheit. Gerade zu Beginn der Verhandlungen brachten Kritiker das Schreckgespenst des Chlorhuhns und gentechnisch veränderter Organismen ins Spiel. Gleichzeitig sehen die Deutschen das amerikanische System des Kapitalismus sehr kritisch und haben insbesondere bei den zunächst vorgeschlagenen Schiedsgerichten Angst vor der amerikanischen „claims culture“. Diese Sorgen führten zu einem hohen Informationsbedürfnis, das weit über bisherige Freihandelsabkommen hinausging. Deshalb wurde immer wieder auf die mangelnde Transparenz bei den Verhandlungen hingewiesen.

Daneben ist Skepsis gegenüber der Globalisierung weitverbreitet. Die zahlreichen Krisen (Eurokrise und Griechenland, Migrationsströme) machten wiederholt deutlich, wie wenig die europäischen Institutionen auf diese vorbereitet waren und wie schlecht sie in der Lage waren und sind, angemessen zu reagieren. Dies führt zu einem Vertrauensverlust in die europäischen Institutionen und die Politik und hat somit auch Einfluss auf TTIP, da die Europäische Kommission im Namen aller Mitgliedstaaten verhandelt.

Wie reagiert die EU auf diese Bedenken?

Mit Beginn der Amtszeit der Schwedin Cecilia Malmström als Handelskommissarin im November 2014 kam es zu entscheidenden Änderungen in der Handelspolitik, um auf die Ängste der Bevölkerung einzugehen. Malmström beschloss eine neue Transparenzinitiative, mit dem Ziel, möglichst viele europäische Dokumente über die Verhandlungen öffentlich zu machen. Zusätzlich wurde im Oktober 2014 das Mandat für die Verhandlungen veröffentlicht.

Des Weiteren rief die Europäische Kommission zum ersten Mal eine Beratergruppe für ihre Verhandlungen zu TTIP ins Leben. Diese besteht aus Experten für Verbraucherschutz, Arbeitsrecht, Umwelt und öffentliche Gesundheit, Wirtschaft, verarbeitende Industrie, Landwirtschaft und Dienstleistungen.

Im Oktober 2015 veröffentlichte die EU-Kommission als Reaktion auf die Kritik eine neue Handelsstrategie mit dem Namen „Trade for All“. Ihr Ziel ist es, dass alle – also neben den Unternehmen Verbraucher, Bürger, kleine und mittlere Unternehmen – von den Freihandelsabkommen profitieren. Dazu sollen in Zukunft alle Verhandlungen sehr viel transparenter geführt werden als bisher. Auch soll das Recht der Regierungen, Regulierungen zum Schutz der Bevölkerung zu erlassen, stärker in den Abkommen geschützt werden. Und das neue ständige Investitionsgericht soll von nun an Teil aller Abkommen werden. Die neue Handelsstrategie betont auch, dass für die EU Handel mit Werten verbunden ist, die sie durch die Abkommen vermitteln will. Dazu gehören Themen wie Menschenrechte und Nachhaltigkeit. Die Kritik an TTIP hat jedoch bislang trotz dieser Initiativen nicht abgenommen.

Wie geht es 2016 weiter?

Die amerikanischen wie die europäischen Verhandler drängen darauf, dass bis Ende 2016 ein politischer Rahmenvertrag für TTIP vorliegt. Die USA befinden sich zurzeit im Präsidentschaftswahlkampf und alle Präsidentschaftsanwärter haben sich bereits negativ zu Handelsabkommen geäußert. Dies betrifft vor allem TPP, kann jedoch auch Auswirkungen auf TTIP haben. Deshalb betonen beide Seiten immer wieder, wie wichtig es sei, die Verhandlungen zügig abzuschließen und zwar im Rahmen der jetzigen Präsidentschaft. Im Jahr 2017 wird es nicht nur in den USA, sondern durch die Wahlen in Frankreich und Deutschland auch in Europa schwierig, das Abkommen weiter zu verhandeln. Cecilia Malmström warnte jedoch, dass dieser Zeitplan nicht zu Lasten eines ambitionierten Abkommens gehen sollte.

Die Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen lassen sich in verschiedene Phasen teilen. Zu Beginn geht es darum, Verständnis für die jeweiligen Verhandlungsziele und -spielräume zu erlangen. In der nächsten Phase (dem sogenannten „middle game“) liegen dann die Angebote von beiden Seiten vor und es wird versucht, sich auf einen gemeinsamen Text zu einigen, in dem heikle Themen in Klammern gesetzt werden. Am Ende („end game“) geht es darum, sich bei den politisch sensiblen Themen zu einigen und die letzten Probleme zu beseitigen. Bei TTIP haben beide Seiten ihre Verhandlungsziele und Spielräume dargelegt und kommen in die Phase des „middle game“. Bislang gibt es 17 konsolidierte Texte von bis zu 30 Verhandlungskapiteln. Allerdings muss diese Phase bis zum Sommer abgeschlossen werden, damit eine Einigung – egal wie umfassend– bis Dezember 2016 gelingen kann. Bis Ende des Jahres müssen daher zahlreiche schwierige politische Entscheidungen und Kompromisse getroffen werden.

Ein wichtiges Datum auf diesem Weg war der 25. April, an dem sich US-Präsident Obama und Bundeskanzlerin Merkel auf der Hannover Messe trafen. Obama betonte, dass er zuversichtlich sei, dass die EU und die USA bis Ende 2016 ein Abkommen erreichen würden, auch wenn die Ratifizierung in die Zeit nach seiner Amtszeit fallen werde. Abgesehen von dieser allgemeinen politischen Unterstützung für TTIP kam es jedoch zu keinen wichtigen Kompromissen. Die darauffolgende 13. TTIP-Verhandlungsrunde brachte kaum Fortschritte in den zentralen Streitthemen wie der Liberalisierung des öffentlichen Auftragswesens, dem neuen ständigen Investitionsgerichtshof oder Agrarthemen wie dem Schutz geografischer Herkunftsangaben (Champagner, Parmaschinken etc.). Es wird daher immer unwahrscheinlicher, dass bis zum Ende des Jahres ein ausverhandeltes Abkommen auf dem Tisch liegen wird. Dies zeigen auch die TTIP-Dokumente von Greenpeace. Da sich beide Seiten ein Scheitern der Verhandlungen nicht leisten können, wird es 2016 wohl ein politisches Rahmenabkommen geben, doch die genaue Ausgestaltung ist ungewiss.

 
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