Memo

20. Oktober 2021

Globale Gesundheit

Mit Kooperation und Vorausschau gegen zukünftige Krisen

Der Kampf gegen das Coronavirus wird auch die nächste Legislaturperiode prägen: sowohl mit Blick auf die Bewältigung der akuten Pandemie als auch auf die Vorsorge für künftige Gesundheitskrisen. Gerade was Letztere betrifft, sollte die Arbeitsweise der Bundesregierung auf den Prüfstand gestellt und angepasst werden – mit dem Ziel einer umfassenden, ressortübergreifenden Herangehensweise. Kern der Krisenvorsorge eines neuen Bundessicherheitsrates sollte eine integrierte, fachpolitikübergreifende strategische Vorausschau bilden, die Herausforderungen globaler Gesundheit explizit einbezieht.

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Rahmenbedingungen

Gesundheitskrisen in einer globalisierten Welt

Dass die Auswirkungen einer Gesund­heitskrise auf die nationale sowie glo­­bale wirtschaftliche und soziale Entwicklung und letztlich auf die internationalen Beziehungen insgesamt folgenschwer sein können, haben wir jüngst erfahren. Dabei müssen die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Bereichen – etwa Gesundheit, Wirtschaft, Soziales und Sicherheit – in den Blick genommen werden, und zwar auf nationaler wie auf internationaler Ebene. Deutschland als ein globaler Akteur hängt in besonderer Weise vom Funktionieren der globalisierten Welt ab. Zur Bewältigung grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren bedarf es internationaler Zusammenarbeit.

Die Lehre aus der Corona-Pandemie und den vorangegangenen Gesundheitskrisen wie Ebola und Zika lautet: Pandemien können nicht allein vom Gesundheitssektor bewältigt werden. Unterschiedliche Ressorts und verschiedene Verantwortliche, darunter nicht-staatliche Akteure, NGOs und der Privatsektor, müssen eingebunden werden. Bereits bei der Bekämpfung der aktuellen Covid-19-Krise werden die Mechanismen der Krisenreaktion geprüft, Instrumente angepasst, Institutionen gestärkt.

Neben der akuten Frage der weltweiten Impfstoff- und Medikamentenversorgung sowie der nachhaltigen Finanzierung der mit Gesundheit befassten internationalen Organisationen muss eine neue Regierung die strukturellen Voraussetzungen für eine verbesserte globale Gesundheitspolitik als Teil ihrer Außenpolitik angehen.

Herausforderungen

Innenpolitisches Handeln als Weichenstellung für internationales Engagement

Die neue Bundesregierung sollte kohärent handeln. Mit der Zunahme des deutschen Engagements muss sie auch die Koordinierung deutscher Akteure weiter anpassen. Kern einer verbesserten Koordinierung muss eine strategische Vorausschau werden. Regelmäßige Erhebungen der globalen Gesundheitssituation sollten fester Bestandteil sein. Dabei gilt es, das Gesundheitsthema umfassend anzugehen, die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Bereichen, beispielsweise die Mensch-Tier-Umwelt-Zusammenhänge, aber auch deren Auswirkungen auf Wirtschafts-, Außen- und Sicherheitspolitik künftig verstärkt mitzudenken. Eine umfassende, ressortübergreifende Vorausschau sollte Bestandteil der Krisenvorsorge eines neuen nationalen Sicherheitsrates beziehungsweise eines neu aufgestellten Bundessicherheitsrats sein. Dabei muss auf Kompatibilität mit entsprechenden Gremien anderer EU-Mitgliedstaaten und der EU sowie Mechanismen der Vereinten Nationen (vorgeschlagener strategic foresight and global risk report) geachtet werden.

Hauptakteure der Bundesregierung im internationalen Bereich, das heißt bei Projekten, Maßnahmen und der Präsenz in den jeweiligen Ländern vor Ort, sind das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und das Auswärtige Amt. Diese sollten die gemeinsame Federführung bei der Koordinierung von Projekten zur Stärkung von Gesundheitssystemen übernehmen, unter enger Einbeziehung des Robert-Koch-Instituts und des Bundesministeriums für Gesundheit. Diese innere Koordination ist maßgeblich für die Steuerung der globalen Gesundheitspolitik der Bundesregierung.

Durch die deutschen Botschaften in den Partnerländern kann die Abstimmung von Maßnahmen mit den Empfängerländern und den dortigen Vertretungen der Vereinten Nationen sichergestellt werden. Globale Gesundheit sollte in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) immer mitgedacht, Projekte auf ihre Wechselwirkung und Synergieeffekte mit anderen Feldern der EZ geprüft werden. Zu Beginn der Legislaturperiode sollte eine Bestandsaufnahme der vorhandenen Aktivitäten der Bundesregierung hinsichtlich ihrer Maßnahmen zur Stärkung von Gesundheitssystemen in der EZ erfolgen. Der Fokus sollte auf Stärkung lokaler Strukturen der Partnerländer liegen.

Neben den Regierungsinstitutionen muss auch der Deutsche Bundestag eine erweiterte Rolle spielen. Während im Juni 2018 der Unterausschuss für globale Gesundheit neu geschaffen und an den Gesundheitsausschuss angegliedert wurde, könnten dessen Aufgabenbereiche in der Zukunft deutlich anwachsen. In der vorherigen Legislatur­periode, 2009 bis 2013, gab es einen Unterausschuss für Gesundheit in Entwicklungsländern, der an den Ausschuss für wirtschaftliche Zusammen­arbeit und Entwicklung angegliedert war.

Der Unterausschuss globale Gesundheit der ausgehenden Legislaturperiode war sich der Notwendigkeit einer ressortübergreifenden Herangehensweise bewusst und hat dies im Rahmen der Möglichkeiten eines Unter­ausschusses des Gesundheitsausschusses wahrgenommen. Eine verstärkte Ausrichtung auf die globalen Herausforderungen von Gesundheit und ihren Auswirkungen auf alle Bereiche internationaler Beziehungen sollte sich aber auch in einer Anpassung der Ausschussstrukturen des Bundestages wiederfinden, damit der Bundestag die internationalen Entwicklungen begleiten kann. Das heißt, dass eine Anbindung an Gremien, die die internationale Lage im Fokus haben, oder die Einrichtung eines „vollwertigen“, eigenständigen Ausschusses angesichts der gegenwärtigen Entwicklung angemessen wären. Letztere Variante würde auch eine größere Anzahl von Mitgliedern erlauben, und da der neue Bundestag deutlich größer ist als der letzte, gibt es die Möglichkeit, weitere Abgeordnete in das Thema globale Gesundheit einzubinden.

Internationale Verantwortung wahrnehmen

Deutschland hat sich in den letzten Jahren zu den weltweit größten Gebern im Bereich globaler Gesundheit entwickelt – ob bei der Unterstützung für die WHO, für die großen Fonds wie Gavi oder GFATM oder auch für humanitäre Hilfe und gesundheitspolitische Maßnahmen in der Entwicklungszusammenarbeit. Mit zahlreichen Initiativen (u.a. 6-Punkte-Plan der Bundeskanzlerin) hat Deutschland in den vergangenen Jahren eine führende Rolle in der internationalen Zusammenarbeit eingenommen.

Von verschiedenen Gremien – The ­Independent Panel for Pandemic ­Preparedness and Response (IPPPR), Global Preparedness Monitoring Board (GPMB), International Health Regulations (IHR) Review Committee u.a. – und Foren (G7/G20) wurden zahlreiche Empfehlungen zur Verbesserung der Gesundheitskrisenvorsorge und der damit befassten internationalen Organisationen ausgesprochen. Auch Deutschland hat Empfehlungen für Reformen der internationalen Gesundheitsinstitutionen eingebracht. Aufgrund Deutschlands Rolle im Bereich globale Gesundheit findet seine Stimme besonderes Gehör.

Neue Institutionen werden geschaffen – wie unter anderem der Hub for Pandemic and Epidemic Intelligence der Weltgesundheitsorganisation (WHO), der am 1. September in Berlin eröffnet wurde. Deutschland geht hierbei auch zusätzliche finanzielle Verpflichtungen ein. Umso mehr ist es in seinem Interesse, darauf zu achten, dass die verschiedenen Instrumente der internationalen Krisenvorsorge sich gut ergänzen und ineinandergreifen. Als große Geberin wird die Bundesrepublik in besonderer Weise daran interessiert sein, bestehende Strukturen zu prüfen und anzupassen, aber gleichzeitig auch die Entstehung von Doppelungen und neuen Gremien, die keinen Mehrwert bringen, zu vermeiden.

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Empfehlungen

Kohärente Strategien und internationale Partnerschaften

Derzeit erarbeitet eine WHO-Arbeitsgruppe Überlegungen für einen internationalen „Pandemievertrag“, der die Verpflichtungen der Staaten im Falle einer Pandemie für künftige Gesundheitskrisen (wie Informationspflichten, Zugang für internationale Expertenteams etc.) im Sinne eines „All-Government-Approach“, eines ganzheitlichen Ansatzes, festschreiben soll. Ende November 2021 werden die ­Vorschläge dafür auf einer Sondersitzung der Weltgesundheitsversammlung (WHA) vorgelegt. Sollte sich die Staaten­gemeinschaft darauf einigen, einen solchen Vertrag abzuschließen, so fallen die dazu anstehenden internationalen Verhandlungen in die Phase der ­deutschen G7-Präsidentschaft.

Zu den Vorschlägen des IPPPR gehört auch der Vorschlag, ein sogenanntes Global Health Threat Council auf Ebene von Staats- und Regierungschefs zu schaffen. Ziel eines solchen Gremiums ist es, die Beteiligung der jeweils höchsten nationalen Entscheidungsebene bei krisenhaften Entwicklungen frühzeitig sicherzustellen und so eine schnelle Umsetzung von Maßnahmen zu ermöglichen. Damit soll auch die Bedeutung internationaler Gesundheitsfragen herausgestellt werden.

Unklar ist bislang, wo ein solches Gremium eingebunden werden und in welchem Verhältnis dies zu anderen Krisenreaktionsmechanismen stehen soll. Weiterführend ist der Gedanke einer von UN-Generalsekretär António Guterres vorgeschlagenen „Emergency Platform“, die grundsätzlich in Reaktion auf komplexe globale Krisen zusammenkommen soll. Auch hier bleibt eine enge Verzahnung mit den jeweiligen nationalen Systemen für Krisenvorsorge wesentlich. Beide, Pandemievertrag und Global Health Threat Council, werden nur erfolgreich sein, wenn eine überwältigende Anzahl von Staaten teilnimmt. Entscheidend wird allerdings auch in Zukunft die Bereitschaft der jeweiligen Staatsführung sein, Verantwortung zu übernehmen: Wie auch bei einem Pandemievertrag hängt der Erfolg solcher Vereinbarungen vom Willen der Beteiligten ab, Vereinbartes im Ernstfall tatsächlich umzusetzen.

Vorschläge zur Verbesserung der internationalen Gesundheitsarchitektur sollten immer unter dem Gesichtspunkt eines „Lessons-Learned“-Prozesses geprüft werden, das heißt gewonnene Erkenntnisse müssen auf die Frage untersucht werden, ob die vorgeschlagenen Gremien und Mechanismen tatsächlich die im Zuge der Pandemie aufgedeckten Mängel und Fehler beheben. Insbesondere geht es dabei um schnelle Informationsweitergabe, Analyse und Zusammenarbeit sowie den Zugang zu Ausbruchsgebieten, die gerechte Verteilung von Impfstoffen und Medikamenten.

Globale Gesundheit wird in jedem Fall in der Agenda der deutschen G7-Präsidentschaft eine herausgestellte Bedeutung haben. Integrierte, umfassende Krisenvorsorge, die den Blick über die reine Gesundheitsthematik hinaus richtet, wird eine besondere Rolle dabei spielen. Eine neue Bundesregierung sollte ihrer besonderen Verantwortung gerecht werden, indem sie den vernetzten Ansatz in der G7 vorantreibt. Deutschland kann an die britische Präsidentschaft anknüpfen (Carbis-Bay-G7 Erklärung), mit besonderem Fokus auf Umsetzung bereits vereinbarter Maßnahmen. Neben Überwachungs- und Frühwarnsystemen für künftige Gesundheitsgefahren ist eine Kernfrage, auf die eine Antwort gefunden werden muss, wie dadurch gewonnene Erkenntnisse unmittelbares Handeln auslösen: die Entwicklung eines Mechanismus („Triggers“), der sicherstellt, dass zügig Maßnahmen im Falle der Gefahrenerkenntnis ergriffen werden.

Neben der Stärkung internationaler Organisationen und der Verbesserung der Krisenvorsorge im multilateralen Rahmen spielt die bilaterale Zusammenarbeit eine zentrale Rolle. Die nationalen Gesundheitssysteme unserer Partnerländer müssen gestärkt und befähigt werden, gesundheitlichen Herausforderungen zu begegnen. Dies ist nicht nur eine Frage internationaler Solidarität, sondern dient auch der eigenen Vorsorge. Auch hier heißt es: Prioritäten setzen. Deutschland wird nicht allein die Hilfe leisten können, die notwendig ist. Die internationale Gemeinschaft wird arbeitsteilig vorgehen müssen. Deutschland sollte sich – in enger Absprache mit seinen europäischen Partnern – vornehmlich auf die europäische Nachbarschaft, den Balkan und die Partnerländer der ENP sowie auf afrikanische Partnerländer konzentrieren.

Insgesamt bedarf es nach Innen und Außen kohärenter Strategien. Dies schafft für internationale Partner Verlässlichkeit – gerade eine neue Regierung muss für Berechenbarkeit sorgen und frühzeitig ihre Ziele sowie deren Umsetzung kommunizieren. Zu solchen Strategien gehört ein sektorübergreifender Gesamtansatz, der verschiedene Politikfelder miteinander verzahnt. Beste Vorsorge vor Gesundheitskrisen ist die Stärkung von Gesundheitssystemen. Daher sollte ein solcher politikübergreifender Ansatz insbesondere in der Entwicklungszusammenarbeit mit dem Ziel der Stärkung der Gesundheitssysteme und der lokalen Gesundheitsversorgung der Partnerländer konkret zur Umsetzung kommen.

Fazit

Die gegenwärtige Pandemie und nationale Maßnahmen zu ihrer Bewältigung, aber auch die Frage, wie sich die internationale Gemeinschaft für künftige Gesundheitskrisen aufstellt, sind prioritäre Themen, mit denen sich eine neue Bundesregierung frühzeitig beschäftigen und zu denen sie von Beginn an Entscheidungen fällen muss. Die Anpassung der Krisenreaktionsmechanismen und der Krisenvorsorge wird eine Kernaufgabe sein. Eine integrierte, unterschiedliche Politikfelder einschließende Vorausschau sollte Bestandteil künftiger Krisenvorsorge und eines neuen nationalen Sicherheitsrates sein.

Bibliografische Angaben

DGAP Memo Nr. 17, Oktober 2021, 4 Seiten

In dieser Memo-Reihe bietet die DGAP fundierte Analysen zu Bereichen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik, die die nächste Legislaturperiode prägen werden.

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