Aktionsplan Wirtschaft und Außenpolitik

Dieser Aktionsplan ist im Rahmen des Berichts „Smarte Souveränität“ der Ideenwerkstatt Außenpolitik, gefördert durch Stiftung Mercator, entstanden.

Konkreter sind die Zielkonflikte zwischen Sicherheitspolitik und wirtschaftlichen Zielen: So ist die internationale Arbeitsteilung im Technologiebereich von großem wirtschaftlichem Interesse. Sie kann jedoch sicherheitspolitische Verwundbarkeit bedeuten, wenn beispielsweise die heimischen Fähigkeiten fehlen, auf Cyberattacken zu reagieren oder Abhängigkeiten von Lieferanten von Schlüsseltechnologien entstehen. Schließlich bemüht sich die deutsche und europäische Politik, globale öffentliche Güter wie den Kampf gegen den Klimawandel zu stützen, kann dabei aber in einen Zielkonflikt zwischen der Forderung nach der Festlegung von Umweltstandards und dem schnellen Abschluss von internationalen Handelsabkommen geraten.

In der Gesamtbeschreibung der Situation sind insbesondere die steigenden Spannungen zwischen den USA und China und deren potenzielle Auswirkungen auf Deutschland von Bedeutung. Die abnehmende Wirksamkeit internationaler und multinationaler Regeln in einem geopolitischen Umfeld, in dem eine Vielzahl von Machtpolen unterschiedliche Interessen verfolgt, ist ebenfalls zentral. Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, wie die USA, inzwischen aber auch China, wirtschaftliche Druckpunkte nutzen, um ihre geopolitischen Interessen gegenüber Deutschland durchzusetzen. So unterbanden die USA durch ihre Drohungen den wirtschaftlichen Handel Europas mit dem Iran und untergruben auf diese Weise auch ein wichtiges sicherheitspolitisches Interesse.

Offenheit bedeutet zugleich Verwundbarkeit

Daraus ergibt sich die zentrale Frage, wie Deutschland mit internationalem Druck auf die eigene Wirtschaft umgehen soll und inwieweit Deutschland und Europa ihrerseits die wirtschaftlichen Druckpunkte ihrer Handelspartner nutzen können, um ihre Interessen weltweit zu verfolgen. Ein Ansatz, der oft in den USA vorgeschlagen wird, ist die Reduzierung der wirtschaftlichen Verflechtung, um weniger verwundbar zu werden. Diese Strategie des „Decoupling“ wird zwar von Hardlinern immer noch verfolgt, scheint aber nicht die Stoßrichtung der derzeitigen Administration zu sein. Im Gegenteil verfolgt die Biden-Administration offenbar eher den Ansatz, Bedingungen und Regeln für eine friedliche Koexistenz zu definieren. Dies ist vergleichbar mit dem Ansatz der EU, die 2019 ihr Verhältnis zu China als eine Strategie von Kooperation, Wettbewerb und systemischer Rivalität charakterisierte (siehe auch Aktionsplan China und Außenpolitik).

Um in Zukunft handlungsfähig zu sein und die eigenen Interessen zu wahren, muss Deutschland die Globalisierung aktiv gestalten.

Diese Diskussion ist für die Bundesrepublik Deutschland aufgrund der großen Offenheit der deutschen Volkswirtschaft von herausragender Bedeutung. Exporte stellen mehr als 30 Prozent des Bruttoinlandsprodukts dar. 50 Prozent des deutschen Warenhandels gelten der EU, 10 Prozent China, 7 Prozent den USA und 4 Prozent Großbritannien. Die Offenheit der deutschen Volkswirtschaft, mit der EU als dem zentralen Handelspartner, ist die Grundlage des deutschen Wohlstands. Die EU wiederum hat durch den Abschluss von Handelsabkommen die Möglichkeiten für deutsche und europäische Unternehmen, weltweit Handel zu betreiben, vertraglich abgesichert.

Gleichzeitig bedeutet Offenheit auch Verwundbarkeit. Um in Zukunft handlungsfähig zu sein und die eigenen Interessen zu wahren, muss Deutschland deshalb die Globalisierung aktiv gestalten. Eine Strategie der Abkopplung oder des Abbaus der internationalen Verflechtungen ist nicht zu empfehlen. Gleichzeitig müssen im europäischen Rahmen Instrumente geschärft werden, um Interessen zu verteidigen und durchzusetzen und um weniger anfällig für wirtschaftspolitischen Druck zu sein.

Schwächen in der heimischen Wirtschaft

Die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands stellt sich seit 1999 insgesamt als positiv dar. Das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts je Einwohner ist mit dem der USA sehr gut vergleichbar. Frankreich und Großbritannien liegen hinter Deutschland und den USA zurück; Italien stagniert seit Jahrzehnten. Unterdessen ist Chinas Aufstieg so beeindruckend, dass er in Bezug auf Wachstum alle entwickelten Volkswirtschaften in den Schatten stellt.

Bei genauerer Analyse zeigen sich aber auch in Deutschland deutliche strukturelle Schwachstellen, auf die die deutsche Wirtschafts- und Außenpolitik im nächsten Jahrzehnt reagieren muss:

• Deutschland und die EU haben eine relativ alte Unternehmensstruktur mit wenigen jungen und wachsenden Unternehmen. Unter den Top 50 der Fortune 500 Global Companies kommen 22 Firmen aus den USA, 12 aus China und nur 7 aus der EU (3 aus Deutschland (Volkswagen, Daimler, Allianz)). Unter den Top 500 hat China nun erstmals mehr Unternehmen als die USA.

• Der Mangel an qualifiziertem Personal, zum Beispiel im digitalen Bereich und insbesondere auch bei der künstlichen Intelligenz, erschwert die Einführung von Spitzentechnologien. Deutschland riskiert, seine Führungsposition in wichtigen Branchen zu verlieren, in denen datengesteuerte und KI-basierte Lösungen zum Industriestandard werden.

• Deutschlands „Energiewende“ ist unvollständig: Vergleichsweise hohe Energiepreise sind verbunden mit einer unzureichenden Dekarbonisierung. Der Anteil der erneuerbaren Energien nimmt zwar zu, liegt aber unter dem EU-Durchschnitt und weit hinter den Spitzenreitern, den nordischen Ländern.

• Es zeigen sich auch deutliche Schwächen in der Effizienz der öffentlichen Verwaltung. Im OECD-Index für „Digital Government“, der die Offenheit, den Nutzen und die Wiederverwendbarkeit von Regierungsdaten berücksichtigt, liegt Deutschland sogar unter dem OECD-Durchschnitt.

Diese Schwächen sind der Hintergrund, vor dem die deutsche Außenwirtschaftspolitik in den nächsten Jahren gestaltet wird. Offensichtlich ist es eine wichtige Aufgabe für die neue Bundesregierung, die inneren Schwächen zu beheben, um die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu verbessern. Dies wird auch die außenpolitische Kraft der Bundesrepublik erhöhen. Im Folgenden werden Handlungsempfehlungen für vier zentrale Bereiche der Außenwirtschaftspolitik entwickelt, die für den deutschen Wohlstand und das Erreichen weitergehender politischer Ziele zentral sein werden.

Empfehlungen

Resilienz der EU und der Eurozone erhöhen

Die EU hat substanzielle Fortschritte bei der Behebung der Geburtsfehler der Eurozone gemacht. Wichtig waren hier insbesondere die Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und des OMT-Programms zum Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank, die gemeinsame Bankenaufsicht, ein verbesserter Bankenabwicklungsmechanismus und während der Pandemie der Recovery Fund, der die schwächeren EU-Länder unterstützt. Neben den länderspezifischen Problemen gibt es allerdings auch weiterhin systeminhärente Schwächen.

Die nächste deutsche Bundesregierung sollte eine proaktive Strategie entwickeln, um die Schwächen der Eurozone zu reduzieren. Hierbei geht es um Themen wie die Vervollständigung der Bankenunion, das Vertiefen und Integrieren von Kapitalmärkten und die Vergrößerung der Menge an „Safe Assets“. Dies würde nicht nur direkte Wachstums- und Stabilitätsdividenden erbringen. Es wäre auch ein wichtiger Beitrag, durch die Schaffung attraktiver Investitionsmöglichkeiten die internationale Rolle des Euros zu stärken. Dies wiederum würde es der EU erleichtern, Druck wie im Fall der Iran-Sanktionen standzuhalten.

Die enge wirtschaftliche Verflechtung Deutschlands mit der EU bedeutet, dass es im deutschen Interesse ist, den EU-Binnenmarkt, die makroökonomische und finanzielle Resilienz der Eurozone und die Bedingungen für Wachstum in der EU weiter zu stärken. Ein schwacher Binnenmarkt führt nicht nur dazu, dass Wachstumschancen verpasst werden. Die resultierende finanzielle Fragilität kann sich auch negativ auf die politische Stabilität auswirken.

Technologische und geopolitische Konfrontation managen 

Die Technologiepolitik (siehe auch Aktionsplan Technologie und Außenpolitik) ist zu einem der zentralen Handlungsfelder der Außenwirtschaftspolitik avanciert. Dies liegt einerseits an der zentralen Rolle, die digitale Technologien für alle Wirtschaftsbereiche spielen. Andererseits können Konkurrenten die digitalen Interdependenzen für ihre geopolitischen Ziele nutzen. Die EU hat dieses Problemfeld in den letzten Jahren stärker in den Fokus genommen, verfügt aber nicht über alle erforderlichen Instrumente, um effektiv zu reagieren. Sie kann zwar durch Regulierungen in diesem Bereich wichtige Standards durchsetzen, es fehlt ihr aber an finanziellen Instrumenten zur Förderung neuer Technologien. Auch die Entscheidungen über ausländische Investitionen in europäische Unternehmen mit Schlüsseltechnologien bleibt weitestgehend auf der Ebene der Mitgliedsstaaten.

Im Bereich der Datensouveränität hat die EU internationale Privacy Standards gesetzt, braucht jetzt aber eine Strategie, um den digitalen Handel mit Ländern mit niedrigeren Datenschutzniveaus zu ermöglichen. Ein Grundproblem ist der Mangel an Investitionen in neue Technologien, Netzwerke und Humankapital. So gibt es im Bereich der KI viel zu wenige Absolventen in der EU. Eine Ausbildungsoffensive, die Stärkung des digitalen Binnenmarktes, mehr Investitionen sowie die Verbesserung von Risikokapitalfinanzierung sind unabdingbare Voraussetzungen, damit Europa nicht weiter zurückfällt im digitalen Technologiebereich. Dies wiederum ist von zentraler Bedeutung, um Interdependenzen besser managen zu können und somit weniger verwundbar zu sein. 

Das wichtigste Ziel der europäischen Politik wird sein, die Verwundbarkeit gegenüber China zu reduzieren und die Interdependenz zu managen.

Der Konflikt zwischen den USA und China im Bereich der Technologie wird die deutsche und europäische Außenwirtschaftspolitik in den nächsten Jahren prägen. Europa kann kein neutraler Zuschauer sein. Natürlich wird es auch Differenzen mit den USA geben. Das wichtigste Ziel der europäischen Politik wird aber sein, die Verwundbarkeit gegenüber China zu reduzieren und die Interdependenz zu managen. Neben der Stärkung der heimischen Investitionen und der konsequenten Nutzung des „Brüssel-Effekts“, um internationale Standards zu setzten, bedarf es auch abwehrender Instrumente. So ist es notwendig und sinnvoll, Möglichkeiten der Investitionskontrolle zu schaffen, um Akquisitionen von Schlüsseltechnologien verhindern zu können.

Bei Entscheidungen über die Nutzung von Technologien muss auf die Robustheit und Resilienz Europas geachtet werden. Insgesamt wird eine defensive Strategie aber nicht ausreichen. Europa muss verstärkt in digitale Technologien investieren, und zwar nicht nur, um geostrategische Abhängigkeiten besser zu managen, sondern vor allem, um in diesen Schlüsseltechnologien zukunftsfähig zu sein. Die Bundesrepublik Deutschland hat in den letzten Jahren zu Recht angefangen, mehr in digitale Technologien zu investieren. Die derzeitigen Investitionen sind aber immer noch nicht ausreichend und sollten verstärkt werden.

Klimapolitik nicht nur auf Deutschland beschränken 

Im Bereich der Klimapolitik (siehe auch Aktionsplan Klima und Außenpolitik) bestehen zwei zentrale, außenwirtschaftlich relevante Handlungsfelder. Zum einen hat der europäische „Green Deal“ direkte und indirekte Auswirkungen auf weltweite Handelspartner. Zum anderen muss es ein Ziel der deutschen und europäischen Politik sein, weltweit die Dekarbonisierung zu beschleunigen.

Der europäische Green Deal wird die Handelsströme verändern. Das ambitionierte Ziel der vollständigen Dekarbonisierung bis 2050 und der erheblichen Reduktion der Emissionen bis 2030 bedeutet, dass die EU weniger fossile Brennstoffe importieren wird. Insbesondere ab 2030 wird es laut Modellprojektionen zu einer erheblichen Reduktion der Gasimporte aus Russland kommen. Aber auch andere Energielieferanten in der europäischen Nachbarschaft werden betroffen sein. Diese direkten Auswirkungen können die Wirtschaftsmodelle von Ländern beeinträchtigen und damit auch Auswirkungen auf die politische Stabilität haben. Autokraten, die von Öl und Gaseinnahmen leben, werden möglicherweise unter Druck geraten. Diesen politischen Wandel zu managen, wird eine große Herausforderung sein.

Die europäische Außenpolitik kann den Green Deal nicht ignorieren, sondern muss seine weltweiten Auswirkungen managen.

Die Energiewende bedeutet auch, dass die EU erhebliche Importe von Rohstoffen für „grüne“ Technologien benötigt. Resiliente Lieferketten werden wichtig sein, um nicht in neue Abhängigkeiten von Rohstofflieferanten zu geraten. Schließlich wird die fallende Nachfrage nach fossilen Brennstoffen weltweite Auswirkungen haben, indem ceteris paribus der Preis fällt. Die EU gehört zu den größten Importeuren, so dass die Effekte durchaus für den Weltpreis relevant sind. Die europäische Außenpolitik kann den Green Deal nicht ignorieren, sondern wird im Gegenteil seine weltweiten Auswirkungen managen müssen. Bruegel hat dafür ein Arbeitsprogramm entworfen, das Entwicklungshilfe und technische Hilfe umfasst, zum Beispiel, um den Wandel von Wirtschaftssystemen zu bewältigen. Zugleich geht es darum, die Entwicklung von grüner Energiegewinnung in der Nachbarschaft voranzutreiben. So könnte grüner Wasserstoff ein neues Exportgut für Länder werden, die Einbußen bei der Ausfuhr fossiler Brennstoffe nach Europa erleiden.

Die andere große Frage ist, ob und wie die EU und Deutschland weltweit die Dekarbonisierung beschleunigen können. Zunächst muss hierbei festgehalten werden, dass die weltweiten Emissionen weiterhin steigen. Die EU trägt mittlerweile nur etwa 8 Prozent zu den weltweiten Emissionen bei, weit weniger als China (26 Prozent) und die USA (13 Prozent). Der europäische Green Deal allein kann also nur einen kleinen Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels leisten. Eine entscheidende Frage wird sein, wie China schneller zu einer Dekarbonisierung bewegt werden kann. Hier geht es nicht nur um Kooperation, sondern auch darum sicherzustellen, dass China ein Interesse an einer schnellen Verringerung seiner Emissionen hat. Zu empfehlen ist hier ein transatlantisches Abkommen mit einem Grenzausgleichsmechanismus für Emissionen. Dies würde China einen Anreiz bieten, seine Klimabemühungen zu verstärken und könnte auch auf andere Länder ausstrahlen.

Technologiekooperationen mit Drittstaaten, insbesondere armen Drittstaaten, könnten zur Globalisierung des Green Deal beitragen, weil die Kosten für die Anwendung grüner Technologien sinken würden. Flankiert mit finanzieller Unterstützung könnten die weltweiten Emissionen auf diese Weise kosteneffizient gesenkt werden.

Gesundheitspolitik als Chance für moralische und wirtschaftliche Führung nutzen

Gesundheitspolitik und Pandemiebekämpfung sollten ebenfalls zu einem zentralen Pfeiler der deutschen Außenpolitik werden, nicht nur, aber auch wegen ihrer wirtschaftlichen Relevanz. Zwar gibt es deutliche Fortschritte bei der Pandemiebekämpfung. Aber die Weltwirtschaft bleibt verwundbar, und weltweit bleibt die Zahl der COVID-19-Erkrankungen hoch. Gleichzeitig drohen neue Pandemien und andere

Gesundheitsrisiken.

Hier bietet sich allerdings auch eine große wirtschaftliche Möglichkeit für Deutschland und Europa, die über starke Gesundheitssektoren verfügen. So könnte die EU ihre Rolle als weltweiter Schlüsselproduzent von essenziellen medizinischen Gütern ausbauen. Aus außenpolitischer Sicht ist vor allem das weltweite Ansehen wichtig, dass eine führende Rolle in der Pandemiebekämpfung der EU und Deutschland bringen würde. Es ist ein moralischer Imperativ, diese Gesundheitskrise schnellstmöglich in den Griff zu bekommen. Die finanzielle und technologische Kapazität, dies zu schaffen, ist vorhanden, und die EU sollte eine herausragende Rolle spielen.

Die unmittelbare und dringendste Aufgabe der nächsten Jahre ist es, die Impfungen gegen COVID-19 in Ländern mit niedrigem Einkommen weltweit zu beschleunigen. Die Welt und die Weltwirtschaft können nicht sicher sein, solange es hohe Infektionszahlen gibt und neue Varianten des Virus entstehen können. Die deutsche Außenpolitik sollte dieses Ziel prioritär weiterverfolgen.

Deutschland sollte mit anderen G20-Partnern daran arbeiten, das weltweite Gesundheitssystem zu stärken.

Es ist durchaus möglich, die Mehrheit der gefährdeten Bevölkerung der Welt bis Ende 2022 zu immunisieren. Laut IWF Schätzungen würde das etwa 50 Milliarden US-Dollar kostet, wovon 35 Milliarden US-Dollar als internationale Unterstützung benötigt würden. Der Internationale Währungsfonds schätzt den wirtschaftlichen Gewinn aus einer rascheren Beendigung dieser Pandemie auf 9 Billionen US-Dollar und macht dies damit zur derzeit wichtigsten und profitabelsten globalen Investition. Die neue Bundesregierung sollte weiterhin an der Spitze der internationalen Unterstützung weltweiter Impfungen stehen. Es bietet sich an darauf hinzuwirken, dass die EU größere Mengen an Impfstoffen bestellt und diese günstig an Länder mit niedrigen Einkommen weitergibt. Damit würden Anreize geschaffen, schnell die Produktionskapazitäten auszuweiten. Finanzielle Begünstigungen könnten genutzt werden, um die Präventionsmaßnahmen von Ländern mit niedrigem Einkommen zu verbessern.

Die Gefahr von Pandemien ist insgesamt gestiegen. COVID-19 war kein einmaliges Ereignis; das Risiko einer ähnlichen Pandemie in den nächsten zehn bis zwanzig Jahren wird von Fachleuten als hoch eingeschätzt. Dies bedeutet, dass die Pandemiebekämpfung, ähnlich wie der Klimawandel, einen zentralen Stellenwert in der deutschen Außenpolitik erhalten muss. So sollte Deutschland mit anderen G20-Partnern daran arbeiten, das weltweite Gesundheitssystem zu stärken, Frühwarnsysteme gegen Pandemien zu verbessern und die Grundlagenforschung im Gesundheitsbereich zu stärken.

Mittelfristig sollten Deutschland und die EU eine zentrale Rolle in der Versorgung der Welt mit medizinischen Gütern zur Pandemiebekämpfung anstreben. Es wird notwendig sein, große Produktionskapazitäten für Impfstoffe auch in pandemiefreien Zeiten vorzuhalten, um beim Ausbrechen einer Seuche schnell die Produktion steigern zu können. Die EU hat während der COVID-Pandemie ihre Grenzen offengehalten und an Impfstoff-Exporten festgehalten. Mit ihren vielen innovativen Pharmaunternehmen kann sie jetzt eine noch größere Rolle spielen.

In Konklusion: Zu einer Strategie

In Zeiten von großen geopolitischen Spannungen und schweren Wirtschaftskrisen gibt es die politische Tendenz, durch Protektionismus Probleme lösen zu wollen. Dies ist aber selten erfolgreich. So warnen inzwischen herausragende Köpfe wie Adam Posen davor, dass eine protektionistische Handelsstrategie die Interessen der Mittelklasse verraten würde. Gerade auch in Deutschland wäre sie mit erheblichen Risiken für den exportorientierten Mittelstand und die Arbeitnehmer in diesen Unternehmen verbunden. Die historische Evidenz deutet sogar darauf hin, dass gerade eine heftige Wirtschaftskrise ein neues goldenes Zeitalter der Globalisierung einleiten könnte.

Deutschland sollte eine geoökonomische Strategie wählen, die das Management der Globalisierung und der ökonomischen Interdependenzen in den Fokus nimmt, anstatt eine Abkopplung anzustreben.

Deutschland sollte also eine Strategie wählen, die das Management der Globalisierung und der ökonomischen Interdependenzen in den Fokus nimmt, anstatt eine Abkopplung anzustreben. Ökonomische Interdependenz bedeutet aber zugleich Verwundbarkeit gegenüber politischem Druck aus dem Ausland. Drei Leitlinien sind daher von zentraler Bedeutung.

1. Um ihre Positionen glaubhaft durchsetzen zu können, benötigt die EU stärkere Instrumente, wie zum Beispiel ein gestärktes Investitionsprüfungsverfahren oder ein Subventionsprüfungsverfahren. Solche Instrumente erhöhen die Stabilität und Offenheit der Globalisierung, da sie abschreckend auf andere Handelsmächte wirken und diese somit zu einem Einhalten der weltweiten Handelsregeln bringen. Das multilaterale System wird gestärkt, wenn Deutschland und die EU als starker Pfeiler neben den USA und China erhalten bleiben. 
   
    
2. Der angemessene Handlungsrahmen hierfür ist die EU. Deutschland hat weder die wirtschaftliche noch politische Macht, allein dem Druck Chinas oder der USA zu widerstehen. Es ist eine erhebliche Inkonsistenz, dass in einem integrierten Binnenmarkt die Instrumente des Schutzes nach Außen, zum Beispiel gegen feindselige Übernahmen in Schlüsseltechnologien, weiterhin hauptsächlich auf nationaler Ebene liegen, während die einmal getätigten Investitionen den Zugang zum gesamten Binnenmarkt ermöglichen. Deutschland sollte die EU-Initiativen unterstützen, die eine stärkere Zentralisierung solcher Entscheidungen vorsehen. Im Bereich der Außenpolitik wäre es empfehlenswert, das Einstimmigkeitsprinzip zu überdenken.
   
    
3. In wirtschaftlichen Bereichen von herausragender strategischer Bedeutung ist es notwendig, die Resilienz von Wertschöpfungsketten zu erhöhen. Dies bedeutet, dass Abhängigkeiten von einzelnen Produzenten, beispielsweise bei modernen digitalen Technologien, durch eine Diversifizierungsstrategie zu reduzieren sind. Erwähnt seien hier Schlüsseltechnologien wie Computerchips oder essenzielle Rohstoffe für die Produktion grüner Technologien.
   
    
4. Eine Umsetzung der Vorschläge in den vier konkreten, oben diskutierten Handlungsfeldern – Resilienz, Technologie, Klima und Gesundheit – würde Deutschland und der EU klare Vorteile bringen. Die Stärkung der europäischen Wirtschaft und der europäischen Entscheidungsstrukturen würde nicht nur der Wirtschaft nutzen, sondern auch Handlungsspielräume gegenüber internationalen Partnern und Konkurrenten schaffen. Eine Stärke der EU und Deutschlands ist es, globale öffentliche Güter zu unterstützen und zu stärken. Die neue Bundesregierung sollte dies vorantreiben, weil Europa dadurch weltweit stärker wirken und seine Interessen und Werte besser durchsetzen kann.