Moldau – Krise ohne Ende

Hat die Östliche Partnerschaft versagt?

01.12.2015 | 15:00 - 17:00 | DGAP Berlin | Nur für geladene Gäste

Expertengespräch

Kategorie: Moldau, Europäische Union

Die Republik Moldau scheint gefangen zwischen Europäischer und Eurasischer Union – dabei galt das Land lange als Musterschüler der Östlichen Partnerschaft. Welche Perspektiven gibt es noch, um notwendige Reformen und eine Annäherung an die EU voranzutreiben? Führende Experten aus der Republik Moldau und Deutschland diskutierten diese Themen während einer DGAP-Konferenz am 1. Dezember 2015 und fragten: Kann Moldau der scheinbar ewigen Krise ein Ende setzen?

Weshalb ist, ihrer Meinung nach, der politische Wandel in Moldau ins Stocken geraten?

Igor Botan: Für das Erliegen des Transformationsprozesses in Moldau sind drei Faktoren verantwortlich: Erstens setzt sich die politische Elite aus unlauteren Geschäftsmännern zusammen; diese machten in der sogenannten Übergangsphase ein Vermögen durch die unfairen Verfahren, die öffentlichen in privaten Besitz verwandelten. Diese Leute gingen überhaupt erst in die Politik, um so die Geschäftswelt beeinflussen zu können.

Zweitens ist die politische Kultur der Mehrheit der Moldauer eher einer betrachtenden Natur denn aktiv teilnehmend. Die Moldauer sind an sich nicht in der Lage, wirkungsvoll Druck auf den Regierungsapparat auszuüben. Das liegt auch daran, dass Moldau das sogenannte „Dorf Europas“ ist – das einzige Land Europas, dessen dörflicher Bevölkerungsanteil größer ist als der in städtischen Regionen. Die politische Kultur ist demnach patriarchisch geprägt und gründet auf der Autorität der Orthodoxen Kirche, welche Machtmissbrauch als Gottesstrafe für unsere Sünden versteht. Dies unterstützt natürlich wiederum die Auffassung, dass es sinnlos ist, überhaupt gegen Machtmissbrauch zu protestieren.

Den dritten Faktor stellt die Nachgiebigkeit der EU gegenüber der regierenden moldawischen Elite, die sich selbst zu Pro-Europäern erklärt hat. Das ursprüngliche Interesse der EU lag darin, Moldau dabei zu helfen, ein Modell schneller Transformation und Modernisierung zu werden – und so zu einem Beispiel für die Ukraine zu avancieren, für Belarus und die Länder des Südkaukasus. Mittlerweile erkennt die EU ihren Irrtum, insbesondere nach dem Raubüberfall auf das moldawische Bankensystem durch die Eliten des Landes [gemeint ist der Bankenskandal von 2014, als aus drei moldawischen Banken umgerechnet etwa eine Milliarde Euro verschwand.]

Valeriu Chiveri: Betrachtet man die harte Realität im Land, erscheint ein „Erliegen“ des Transformationsprozesses fast zu diplomatisch ausgedrückt. Es ist augenscheinlich, dass seit mindestens einem Jahr keinerlei Reformen oder Veränderungen zum Besseren stattgefunden haben. Vermeintliche Reformen, die Kontrolle von Rechtssprechungsorganen und Aufsichtsbehörden, eine selektive Justiz, ein Regieren durch statthalterhafte Zwischenhändler und mancherlei Entscheidung, die in Parteibüros getroffen wurde, haben nicht nur ein tiefes Misstrauen in der Öffentlichkeit wachsen lassen, sondern auch zu einem Staat geführt, der praktisch am Rande des Chaos steht. Der Regierungsstil unter dem Banner pro-europäischer Slogans dient lediglich den Interessen eines engen Personenkreises und hat Moldau zu einem sogenannten „captured state“ werden lassen: also einem Staat, in dem aufgrund systemischer Korruption im Wesentlichen Partikularinteressen die Entscheidungsfindung auf Regierungsebene bestimmen.

Hans Martin Sieg: Weil sich in der Republik Moldau diese „state capture“, also die Vereinnahmung des Staates durch Korruption, bereits faktisch ereignet hat, befinden sich die Schlüsselämter – in erster Linie Strafverfolgung, Justiz und Finanzaufsichtsbehörden – nicht mehr unter der Kontrolle der zuständigen staatsrechtlichen Institutionen, sondern werden eben durch persönliche Interessen bestimmt. Diese sind wiederum von einer monopolisierten und korrupten Wirtschaft abhängig, die auf eine politische Rente, das sogenannte „rent-seeking“, ausgelegt ist. Seit 2009 zeichnen sich sämtliche pro-europäischen Parteien und Koalitionen durch eine tiefe Zwiespältigkeit bezüglich eines wahrhaftigen Reformwillens einerseits und ihrer persönlichen Interessen andererseits aus. Somit entsteht ein ständiges Ringen zum einen zwischen den Vertretern unterschiedlicher Interessengruppen, aber auch zwischen diesen Einzelinteressen und den wirklichen Reformern. Dies führte dazu, dass schon vor den Parlamentswahlen im November 2014 Wandel nur in einem begrenzten Umfang stattfinden konnte. Seit diesen Wahlen jedoch dominieren Partikularinteressen nun endgültig die verschiedenen Koalitionsregierungen; die Reformer wurden unterdes marginalisiert und in eine Anzahl politischer Bewegungen zersplittert. Dadurch sind jene politischen Kräfte, die wirklich für den pro-europäischen Kurs des Landes und seine Wählerschaft stehen, heute vornehmlich in der Opposition zu finden oder gar nicht mehr im Parlament vertreten.

Wie sieht die Bevölkerung die Handlungen und Entscheidungen der politischen Elite?

Botan: Laut Umfragen des „Barometer of Public Opinion“ (BOP) liegt das Hauptproblem der Republik Moldau in endemischer Korruption. Infolgedessen verzeichnet das BOP eine dramatische Abnahme des Vertrauens, das Befragte den wichtigsten staatlichen Organen entgegenbringen: Das Vertrauen in die Regierung per se, das 2009 noch 44 Prozent der Befragten bekundeten, sank 2015 auf 13 Prozent; im selben Zeitraum ging das Vertrauen gegenüber dem Parlament von 41 auf 11 Prozent zurück; Vertrauen in die Präsidentschaft – im Jahr 2009 noch bei 35 Prozent – fiel auf 11 Prozent; und das Vertrauen in die Justiz sank von 37 auf 15 Prozent. Diese Zahlen verzeichnen das bislang größte Misstrauen gegenüber der Fähigkeit der Regierung, Moldaus drängendste Probleme lösen zu können. Auch sagten im April dieses Jahres 40,7 Prozent der Befragten, die Korruption habe zugenommen, seit die sogenannte pro-europäische Regierung an die Macht kam.

Chiveri: Die Idee der europäischen Integration wurde vollkommen dadurch zersetzt, dass sie mit den rechtswidrigen Handlungen der selbsterklärten pro-europäischen Parteien in Verbindung gebracht wurde. Laut der jüngsten Umfragen würden im Falle vorgezogener Wahlen die Parteien, die das Land während der letzten Jahre regiert haben, nur knapp die Prozenthürde zum Einzug ins Parlament schaffen oder sogar an ihr scheitern.

Die absolute Untätigkeit der Regierung in Fällen wie dem „Diebstahl des Jahrhunderts“ [d.h. dem Bankenskandal von 2014] rief laute Proteste in der moldawischen Bevölkerung hervor, die unabhängig von politischer Zugehörigkeit waren. Doch der Mangel an einer starken Oppositionsführung und das Unvermögen, die Proteste aus der Bevölkerung zu bündeln und ihnen somit mehr Kraft zu verleihen, ließen diese Protestwelle dann wieder verebben.

Ruslan Codreanu: Die Bürger sind unzufrieden mit der Tatsache, dass politische Entscheidungen nicht umgesetzt werden, wie auch mit der mangelnden Transparenz der politischen Elite – und sie ist es, die die Entscheidungen trifft, nicht die Regierung selbst. Die Bevölkerung ist der Ansicht, dass diese Elite sich vielmehr um Parteiangelegenheiten kümmert, als Reformen zugunsten des ganzen Landes einzuführen. In den jüngsten Umfragen zeichnet sich die Auffassung ab, dass Wirtschaftskrise und Haushaltsdefizit Folge der Korruption sind, welche die Regierungsparteien erst entstehen ließen.

Durch welche Maßnahmen könnte diese andauernde Krise überwunden werden?

Chiveri: Die Antwort ist einfach, alle notwendigen Maßnahmen bekannt: Wir könnten vorgezogenen Wahlen in Betracht ziehen, oder eine ernsthafte Justizreform, eine Entpolitisierung der Rechts- und Regulierungsorgane, die Abschaffung von Wirtschafts- und Medien-Monopolen und so weiter – aber so lange kein aufrichtiger politischer Wille vorhanden ist, wird sich nichts ändern.

Codreanu: Erste Priorität sollte die Korruptionsbekämpfung sein. Weniger die Bekämpfung von Korruption in geringem Umfang als jener auf höchster Ebene. Die Parteien müssen Verantwortung für den Zustand des „captured state“ übernehmen – der Staatsvereinnahmung durch Korruption – und die Exekutivorgane reformieren. Sämtliche Führungskräfte der Institutionen, die im Bankenskandal involviert waren, sollten ihrer Ämter enthoben werden. Die Leute haben genug von politischem Diskurs und Populismus. Was vonnöten ist, ist die tatsächliche Umsetzung, etwa in der Transparenz staatlicher Unternehmen und in der öffentlichen Auftragsvergabe oder indem der Regierungsapparat verkleinert wird.

Sieg: Angesichts der ausgeprägten Macht von Partikularinteressen haben die Reformkräfte in Moldau wenig Chancen auf Erfolg, solange sie auf sich allein gestellt sind. Vonseiten der EU sind ein sehr viel aktiveres Engagement und der Wille zu einer größeren Verantwortung in den Reformprozessen vonnöten, mitunter die Bereitschaft, Gesandtschaften und Personal in moldawische Institutionen zu entsenden, um so Reformen von innen heraus zu unterstützen. Zudem ist eine strenge Konditionalität notwendig; keine Koalition sollte nur unterstützt werden, damit eine oberflächlich „pro-europäische“ Regierung an der Macht ist. Die Deskreditierung und Delegitimierung der meisten im Parlament vertretenen Parteien könnte so weit fortgeschritten sein, dass nur vorgezogene Wahlen ein Minimum an demokratischem Vertrauen in die Regierung wiederherstellen könnten. Die politischen Kräfte in Moldau, die ernsthaft einen europäischen Weg verfolgen, sowie die pro-europäische Protestbewegung und eine reformerische Haltung dürfen nicht voneinander getrennt bleiben. Sie müssen sich zu einer starken und glaubwürdigen pro-europäischen Bewegung zusammenfinden.

Welche Perspektiven sehen Sie in der nahen Zukunft für Moldau im EU-Integrationsprozess?

Botan: Die moldawische Gesellschaft ist gespalten. Seit 2011, als der russische Präsident Wladimir Putin sein eurasisches Projekt begann, gibt es zwei Anziehungspunkte, die Europäische Union, aber auch die Eurasische Union. Selbst wenn die pro-russischen Kräfte wie die Sozialistische Partei (PS) mögliche vorgezogene Wahlen gewinnen sollten, ist es sehr unwahrscheinlich, dass die PS ihren außenpolitischen Kurs grundlegend ändern würde. Hierfür gibt es zwei Gründe. Zum einen ist eine Umorientierung der Republik Moldau in Richtung Russlands unwahrscheinlich aufgrund der Entwicklungen in der Ukraine. Zweitens müsste Russland zahlen, um Moldau am Leben zu erhalten. Aber Russland sind derzeit internationale Sanktionen auferlegt. Es zahlt bereits erhebliche Summen an separatistische Regime in Osteuropa und im Kaukasus. Außerdem ist es im Krieg in Syrien involviert. Diese Faktoren lassen Russland kein großes Interesse daran haben, Moldaus Staatshaushalt auszugleichen, von dem derzeit etwa 15 Prozent durch Entwicklungspartner des Landes getragen werden, darunter die EU.

Die sogenannte pro-europäische Elite hat [durch ihre Korruption] gewissermaßen die Europäische Integration entweiht. Doch für viele Moldauer strahlt die Europäische Union nach wie vor eine große Anziehungskraft aus. Die jüngsten Umfragen belegen, dass ein Elitenwechsel als notwendig empfunden wird, das Ersetzen der korrupten Elite durch eine neue, die einer zivilgesellschaftlichen Aufsicht untersteht, die kein Abgleiten in Korruption und Oligarchisierung toleriert. Kommt es zu einer Entpolitisierung der Exekutive und Aufsichtsbehörden, weiß Moldau ganz genau, was zu tun ist: Die Regelungen des Assoziierungsabkommens mit der EU müssen umgesetzt werden.

Codreanu: Aufgrund der [Korruption der] sogenannten „pro-europäischen“ Regierungsparteien hat die Idee der Europäischen Integration in der Tat an Boden verloren. Immer mehr Menschen assoziieren Europäische Integration mit Korruption, mangelnder Transparenz und Betrug im Bankensektor. Weil die Parteien der Linken zunehmend öffentliche Sympathie erfahren, besteht die Gefahr, dass sich Moldau außenpolitisch in Richtung Russlands orientieren wird. Es gibt keine greifbaren Anzeichen dafür, dass Parlamentarier, die wegen ihrer pro-europäischen Ansichten gewählt wurden, tatsächlich ein Verständnis der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Krisen besitzen, in denen sich das Land befindet.

Sieg: Nach den jüngsten Parlamentswahlen im November 2014 hatte Moldau die einmalige Gelegenheit, beträchtlich größere Unterstützung vonseiten der EU zu gewinnen – und mit einer eindeutigen Reformerregierung in absehbarer Zeit sogar die Aussicht auf EU-Mitgliedschaft. Diese Chance wurde vertan und wird sich nicht so leicht wieder bieten. Bevor nun zukünftige Integrationsschritte angedacht werden können, muss Moldau erst wieder beweisen, dass es tatsächlich gewillt ist, ernsthafte Reformen zu unternehmen.

Wieviel Handlungsspielraum bleibt der EU, um den moldawischen Transformationsprozess zu unterstützen?

Botan: Die Hauptempfehlungen für eine effiziente Korruptionsbekämpfung im derzeitigen Rahmen lauten: 1) Exekutive und Aufsichtsbehörden müssen entpolitisiert werden. Es muss vertraglich festgelegt werden, dass die Ernennung der Führungskräfte staatlicher Institutionen im Rahmen eines offenen Wettbewerbs stattfindet, der die professionelle Integrität von Bewerbern auf den Prüfstand stellt und in den örtliche wie internationale Experten eingebunden sind. 2) Die Gesetzgebung zu politischen Parteien und der Finanzierung von Wahlkampagnen muss Reformen erfahren, einschließlich einer transparenten Berichterstattung dieser Finanzierung. 3) Um eine angemessene Umsetzung rechtlicher Antikorruptionsmaßnahmen und Handlungspläne voranzutreiben, muss ein koordinierter doppelter Druck auf die Regierungsführung ausgeübt werden: vonseiten der moldawischen Zivilgesellschaft wie vonseiten der internationalen Entwicklungspartner. 4) Gemäß dem Assoziierungsabkommen muss ein spezialisierter Antikorruptions-Unterausschuss gegründet werden. 5) Sämtliche internationale Unterstützung, die Moldau von Entwicklungspartnern erhält, insbesondere von der EU, muss von effizienten Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung abhängig gemacht werden.

Codreanu: Die hilfreichste Unterstützung bestünde darin, dass die EU im Reformprozess als Kontrollgremium fungiert. Finanzielle Unterstützung sollte strikt von erzielten Ergebnissen abhängig gemacht werden und nicht nur aufgrund rhetorischer Absichtserklärungen von Politikern erfolgen. Sämtliche Instrumente, welche die EU gegenüber Moldau anwendet, müssen an strenge Bedingungen geknüpft sein. Die Verabschiedung eines Gesetzes allein bedeutet nicht, dass sich etwas ändert. Wenn zum Beispiel das Nationale Zentrum zur Bekämpfung von Korruption nicht mehr in einer der Regierung unterstellten Behörde angesiedelt wäre, sondern im Parlament, würde dies nicht bedeuten, dass sich die Wahrnehmung von Korruption oder die Indikatoren für wirtschaftliche Aktivitäten in Moldau mit einem Mal bessern würden.

Sieg: Strenge Bedingungen sind entscheidend. Solange die EU geopolitische Erwägungen als wichtiger erachtet, wird sie in Moldau von Vertretern persönlicher Interessen ausgespielt werden. Die EU sollte auf einer umfassenden Untersuchung des Bankenskandals beharren – und idealerweise selbst in diese eingebunden sein – wie auch auf einer nicht-selektiven Rechtsprechung. Auch wäre es wichtig, eine Agenda eindeutiger Reformforderungen aufzuzeigen. Einige Beispiele hierfür wären: Die verschiedenen eher schwachen Antikorruptionsbehörden müssten zu einer mächtigen Institution vereinigt werden, die den gesamten Prozess von Ermittlungen bis zur Strafverfolgung überwachen kann; eine Entpolitisierung der staatlichen Schlüsselorgane sollte dadurch unterstützt werden, dass die EU an der Auswahl der Leitungsebene der wichtigsten Exekutivorgane und Aufsichtsbehörden (wie der Nationalbank) beteiligt ist, um so einen fairen Auswahlprozess und die tatsächliche Unabhängigkeit dieser Institutionen zu gewährleisten.

Zu den Referenten:

Igor Botan ist Direktor der Association for Participatory Democracy (ADEPT) in Chisinau und Mitglied der Bürgerplattform „Würde und Wahrheit“ (DA).

Valeriu Chiveri ist Experte für Sicherheits- und Außenpolitik am Institute for European Policies and Reform (IPRE) in Chisinau. Von 2013 bis 2015 war er Moldaus stellvertretender Außen- und Europaminister, von 2010 bis 2013 Botschafter in Österreich.

Ruslan Codreanu ist Experte ist für die Reform des Öffentlichen Sektors am IPRE und ehemaliger Vorstand der moldawischen Generaldirektion zur Koordinierung von Verfahrensweisen, Entwicklungshilfe und Reformen der öffentlichen Verwaltung.

Martin Sieg ist Associate Fellow der DGAP und Direktor des IPRE; zwischen 2013 und 2015 diente er als oberster Strategieberater des moldawischen Premierministers.

Sarah Pagung, Programmmitarbeiterin im Robert Bosch-Zentrum, stellte die Fragen und moderierte die Veranstaltung.

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