Mit dem Glasgower Klimapakt von 2021 ist die Welt auf dem Pfad Richtung 2,4 Grad Erderwärmung. Um die Pariser Klimaziele zu unterstützen, forciert die deutsche G7-Präsidentschaft nun einen „offenen und kooperativen Klimaklub“. Diese Initiative ist richtig und zielführend. Allerdings muss sie eine internationale Klimadividende für ärmere Staaten generieren, um deren Energiewende zu unterstützen.
Die Idee eines Klimaklubs ist so einfach wie bestechend: die Mitglieder sind Vorreiter im Klimaschutz und profitieren gleichzeitig von untereinander koordinierten Handelspolitiken. Die Eintrittskarte sind also ambitionierte CO2-Reduktionsziele, und der Mehrwert ein starker Anreiz für die Industrie, trotz höherer Kosten im Klub zu produzieren. Da der Klub zum Leitmarkt für klimafreundliche Materialien und Produkte wird, erwächst daraus ein Wettbewerbsvorteil für Schlüsselsektoren und Zukunftstechnologien. Für Klimapioniere sichert er damit auch den Wohlstand von morgen.
Waren Klimaklubs bislang eine akademische Debatte, so ist die Idee nun im politischen Mainstream angekommen. Deutschland hat es sich auf die Fahnen geschrieben, während seiner G7-Präsidentschaft die sieben größten Industrienationen zur Gründung eines solchen Klubs zu bewegen. Ziehen die global bedeutendsten Wirtschaftsblöcke auf beiden Seiten des Atlantiks plus Japan klimapolitisch an einem Strang, so die Kalkulation, müssten andere zwangsläufig folgen. Zu schwer wögen die ökonomischen Nachteile, gäbe es keinen präferierten Zugang zum Handel mit den Klima-Vorreiterstaaten.
Aus handelsrechtlicher Sicht müsste geklärt werden, wie Klimaklubs WTO-konform gestaltet werden können. Dazu stellen sich anspruchsvolle Detailfragen, beispielsweise der Vergleichbarkeit nationaler Klimainstrumente. Wichtiger jedoch ist ein normativer Aspekt: wie kann dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung Genüge getan werden? Demnach tragen alle Staaten Verantwortung in der Bekämpfung des Klimawandels, allerdings entsprechend ihrer wirtschaftlichen Entwicklung und ihrer historischen CO2-Emissionen. Dieses Gerechtigkeitsprinzip begründet die Logik der globalen Klimapolitik-Architektur.
Um Klimagerechtigkeit zu wahren, muss ein Klimaklub notwendigerweise Entwicklungs- und Schwellenländern in ihrer Transition hin zu einer kohlenstoffarmen Zukunft unter die Arme greifen. Der deutsche Vorschlag eines “offenen und kooperativen” Klubs deutet in der Tat Unterstützungsangebote an. Er bleibt aber vage. Schwerer wiegt noch, dass die handelspolitische Koordinierung der Clubmitglieder notwendigerweise über einen sogenannten CO2-Grenzausgleich führt. Dieser sichert wirtschaftliche Chancengleichheit für Unternehmen innerhalb und ausserhalb des Klubs, auch wenn Wettbewerber in klimapolitisch weniger ambitionierten Ländern zu geringeren Kosten produzieren. Gerade ärmere Länder sind allerdings von einer solchen Maßnahme am meisten betroffen. Um es pointiert auszudrücken: mit einem CO2-Grenzausgleich besteuern Klimavorreiter im reichen Norden die Nachzügler im armen globalen Süden.
Dies ist nicht nur ethisch inakzeptabel und steht dem Prinzip der Klimagerechtigkeit entgegen. Es birgt auch das Risiko, die notwendige Unterstützung des globalen Südens für eine ambitionierte internationale Klimapolitik zu unterminieren. Sollte letztere als diskriminierend oder gar protektionistisch wahrgenommen werden, so werden gerade die Länder mit den höchsten zukünftigen Emissionen davon absehen, ihre Klimaziele weiter zu verschärfen. Internationale Klimapolitik würde zunehmend unkooperativ, und die Parisziele gerieten endgültig ausser Reichweite.
Eine Möglichkeit, dieses Problem zu lösen, besteht in der Schaffung einer internationalen Klimadividende. Das Konzept der Klimadividende wurde 2019 von einer Gruppe von 28 Nobelpreisträgern für die USA ins Spiel gebracht. Die Idee: die Einnahmen aus einer CO2-Steuer sollten direkt an die Bürger zurückgezahlt werden. Damit würden diese im Schnitt mehr an Dividende erhalten, als sie an erhöhten Energiepreisen zahlen. Ambitionierte Klimapolitik ginge nicht einher mit größerer Ungleichheit, oder einer neuen Art von wirtschaftlichen Verlierern. Vulnerable gesellschaftlicher Schichten wären abgesichert.
Im Falle eines internationalen Klimaklubs würde die Klimadividende über den Grenzausgleich generiert. Anders als bei, beispielsweise, bestehenden EU-Plänen würden die Einnahmen jedoch nicht den öffentlichen Finanzen zufließen. Stattdessen würden sie als zusätzliche internationale Klimafinanzierung den Entwicklungsländern zugeführt. Damit unterstützen sie dort die Energietransformation und die grüne Industrialisierung, und erzeugen mittelfristig eine Entwicklungsdividende. Das Gerechtigkeitsprinzip wäre gewahrt. Zugleich bliebe jedoch die internationale Lenkungswirkung des präferierten Handels unter Klimaklub-Mitgliedern bestehen, ebenso wie der Anreiz für Nachzügler, sich den CO2-Ambitionsniveaus des Klubs anzunähern.
Weitere flankierende Maßnahmen müssten hinzukommen. Beispielsweise ist es unabdingbar, die LDC-Länder, also die unterentwickeltsten Staaten, von jeglicher Grenzausgleich-Maßnahme auszunehmen. WTO-rechtlich sollte das unproblematisch sein, erfordert aber politischen Willen. Zudem könnten Teile der Einnahmen für klimabedingte Verluste und Schäden eingesetzt werden, beispielsweise in der in Glasgow angedachten “Loss and Damage Facility”.
Wie die Debatte um das Lieferkettengesetzt zeigt, wird internationaler Handel als klimapolitisches Instrument kritisch gesehen. Um konsistent mit ihren heimischen Umweltpolitiken zu sein, müssen ambitionierte Länder aber über ihre Grenzen hinaus handeln. Will die EU beispielsweise Abholzung verhindern, so muss sie Importe von Produkten wie Palmöl, Kakao oder Rindfleisch sanktionieren, sofern deren Produktion mit der Zerstörung des Regenwalds in Verbindung stehen. Ohne einen globalen Leviathan führt der Weg nur über eine Erhöhung der Kosten bei nicht-kooperativem Verhalten. Die Frage wird also nicht sein ob, sondern wie Handel für klimapolitische Ziele eingesetzt wird.
Deutschland sollte daher seine G7-Präsidentschaft nutzen, um einen Klimaklub unter der Führung der Industrieländer zu forcieren. Prospektive Mitglieder mit ambitionierten Klimazielen müssen dabei jedoch von Internationalen Klimadividenden profitieren und diese nutzen können, um einer Klubmitgliedschaft näher zu kommen, während sich der Klub verpflichtet, sie in der Dekarbonisierung ihrer Wirtschaft zu unterstützen. Ein solcher Klimaklub wäre offen, kooperativ und gerecht.
