Technologie- und Industriepolitik im neuen Systemwettbewerb

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Einleitung

Die Haltung der Bundesregierung hinsichtlich der Rolle von Industriepolitik befindet sich im Wandel. Insbesondere im Bereich der Digitalpolitik, die sich lange Zeit auf Datenregulierung, Wettbewerb und offene Märkte konzentriert hat, muss sie sich nun auf ein neues globales Umfeld einstellen: Dieses Umfeld ist von aggressiven Subventionsstrategien und einem globalen Wettlauf um die Kontrolle von Schlüsseltechnologien wie hochentwickelten Chips und fragilen Lieferketten für kritische Komponenten geprägt. China ist zum direkten Wettbewerber geworden, seitdem das Land seinen Fokus von arbeitsintensiver Produktion auf fortschrittliche Fertigung in Bereichen wie elektrische und autonome Fahrzeuge, intelligente Maschinen, Robotik und Netzwerkausrüstung verlagert hat und somit in der Wertschöpfungskette aufsteigt. Währenddessen investieren die USA verstärkt in die eigene innovationsorientiere industrielle Basis, um ihre Vormachtstellung in Bereichen wie fortschrittlichem Chipdesign und KI zu verteidigen.

Diese Herausforderungen haben Deutschland eine aktivere Industriepolitik abgefordert. Auf dem Spiel steht nichts Geringeres als der künftige wirtschaftliche Wohlstand des Landes: Deutschlands technologisch-industrielle Basis ringt mit der Verlagerung von Präzisionsfertigung auf systembasierte industrielle Produkte, die sich auf Daten und Algorithmen, digitale Infrastruktur und Halbleiterlieferketten stützen. Sofern es Deutschland nicht gelingt, seine starke Stellung in den globalen Hightech-Wertschöpfungsketten durch eine geschickte Technologie- und Industriepolitik zu bewahren, werden seine wirtschaftliche Basis und sein geopolitischer Einfluss schrumpfen. Um dies zu vermeiden, muss die Bundesregierung eine solche Politik mit den Grundsätzen des offenen Marktes und der Wahlfreiheit, die der deutschen Wirtschaft zugrunde liegen, sowie den geopolitischen Erfordernissen zur Schaffung strategischer Interdependenzen mit engen Verbündeten und Partnern in Einklang bringen.

Status quo

Der industrielle Wandel macht es für Deutschland notwendig, seine Vorreiterrolle in der Automobilindustrie, im Maschinenbau, in der Medizintechnik und in anderen Sektoren mit Wertschöpfungsketten für Querschnittstechnologien wie KI und mit neu entstehenden digitalen Ökosystemen zu verbinden. Dies führt zu unmittelbaren Herausforderungen für die industrielle Wettbewerbsfähigkeit des Landes, unter anderem da die KMUs – die berühmten Hidden Champions des Mittelstands – neue Technologien bisher verhältnismäßig wenig nutzen. Lediglich sechs Prozent der mittelständischen Unternehmen haben zum Beispiel KI-Strategien eingeführt, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Der Großteil des Mittelstands (77,1 Prozent) gibt außerdem an, den Vorteilen des Datenaustauschs ambivalent gegenüberzustehen – trotz seiner Bedeutung bei der Sicherung von Wettbewerbsvorteilen durch die Optimierung industrieller Prozesse und die Entwicklung neuer Produkte. Darüber hinaus ist die Plattformlandschaft des Landes in Bezug auf das industrielle Internet der Dinge (Industrial Internet of Things, IIoT) und den Datenaustausch fragmentiert. Initiativen zur Schaffung europäischer Datenräume wie Gaia-X kommen nur langsam voran, was auch auf interne Konflikte bezüglich der Beteiligung nichteuropäischer Akteure zurückzuführen ist und auf die politische Herausforderung, ein gemeinsames europäisches Ökosystem auf der Grundlage von Interoperabilität und Vertrauen voranzubringen.

Deutschlands industrielle Basis weist jedoch auch Innovationsstärken auf. So setzt das Land auf Vernetzung und Automatisierung und ist weltweit der viertgrößte Investor im Bereich des Internet der Dinge (IoT), das internetfähige Geräte wie Sensoren und Messgeräte umfasst. Auf ­Deutschland entfällt zudem ein Drittel der in ­Europa eingesetzten Industrieroboter. KI-Entwicklung im eigenen Land deckt bereits die Hälfte der deutschen Industrienachfrage ab. Einigen Schätzungen zufolge könnten KI-basierten Lösungen das Bruttoinlandsprodukt (BIP) bis 2030 um 11,3 Prozent beziehungsweise 430 Milliarden Euro steigern. Politische Maßnahmen zur schnelleren Überführung von Deutschlands FuE-Stärken in datenintensive und systemzentrierte Anwendungen im Industriebereich sind daher zentral zur Bewahrung seiner Stellung als führendes Technologieland.

Im Zuge dieser Verlagerung hin zu stärker datengetriebener Wertschöpfung wird der Zugang zu digitalen Spitzentechnologien zu einer wichtigen Grundlage für die künftige industrielle Wettbewerbsfähigkeit des Landes. In diesem Zusammenhang ist die Verfügbarkeit einer sicheren und zuverlässigen Cloud- und Edge-Computing-Infrastruktur von großer Bedeutung. Dies liegt nicht nur daran, dass die Führungsposition Deutschlands in Schlüsselindustrien wie dem autonomen Fahren, der industriellen Fertigung und dem intelligenten Stromnetz-Management zunehmend von der cloudbasierter Verarbeitung großer Datenmengen abhängt. Es hat auch damit zu tun, dass insbesondere dezentrale Cloud-Infrastrukturen das Fundament für das schnell wachsende IIoT und die Verfügbarkeit einer hochsicheren Datenverarbeitung mit geringer Latenz nahe an der Datenquelle, der sogenannten „Edge“ (dem „Rand“), bilden werden. Prognosen zufolge wird Deutschland bis 2025 der größte und am schnellsten wachsende Markt für Edge Computing in Europa sein, wenn der Großteil der Geschäftsdaten außerhalb herkömmlicher, zentralisierter Rechenzentren verarbeitet wird.

Und doch kämpft Deutschland, wie ganz Europa, damit, im schnell wachsenden Markt für Cloud- und Edge-Technologie Wert zu schöpfen. Deutsche Cloud-Anbieter wie T-Systems und SAP setzen auf operative Partnerschaften mit US-Hyperscalern, um fortschrittliche Cloud-Technologien mit Datenschutzanforderungen in Einklang zu bringen, insbesondere im Hinblick auf die Begrenzung der rechtlichen Grundlagen und technischen Möglichkeiten nicht-europäischer Akteure für den Zugriff auf Daten, die auf europäischen Servern gespeichert sind. Zugleich verändert die Verschiebung hin zu ­Edge Computing auch die Möglichkeiten, komparative Vorteile zu nutzen. Im Gegensatz zu einer universellen Cloud-Infrastruktur zeichnet sich Edge ­Computing durch eine hohe geografische Verteilung der Datenverarbeitung und Ausrichtungen an den spezifischen Anforderungen bestimmter Branchen und Anwendungen aus. Das könnte sich auch auf den Wettbewerb zwischen großen Cloud-Anbietern und etablierten Telekommunikationsunter­nehmen auswirken.

Eine weitere Herausforderung stellt Deutschlands uneindeutige Strategie für sichere Telekommunikationsnetze dar, welche zunehmend mit cloudbasierten Datenverarbeitungsinfrastrukturen verschmelzen. Chinesische Anbieter spielen derzeit eine bedeutende Rolle in deutschen Telekommunikationsnetzen – so stellt Huawei allein fast die Hälfte der 4G-Basisstationen bereit. Deutschland versucht, den Einfluss chinesischer Unternehmen bei 5G-Netzen zu begrenzen, ist aber nicht bereit, zu europäischen Anbietern zu wechseln. Immerhin haben die deutschen Telekommunikationsbetreiber ein starkes kommerzielles Interesse daran, Anbieter von Netzwerkausrüstung zu diversifizieren und nicht ausschließlich auf die europäischen Unternehmen Nokia und Ericsson – die zweit- und drittgrößten Anbieter von 5G-Basisstationen – zu setzen. Entsprechend unterstützt die Bundesregierung auch die O-RAN Alliance, eine wichtige Industrie- und Forschungsinitiative mit dem Ziel, interoperable Standards für Mobilfunknetze zu definieren – trotz Sicherheitsbedenken bezüglich der O-RAN-Architektur und Unstimmigkeiten mit wichtigen Partnern, darunter Frankreich und der Europäischen Kommission, über die Auswirkungen von O-RAN auf Europas führende 5G-Unternehmen.

Deutschland muss sich auch mit Risiken in der fragilen Lieferkette für Halbleiter auseinandersetzen, der Kerntechnologie, die dem IIoT, intelligenten Stromnetzen, elektrischen und autonomen Fahrzeugen sowie anderen industriellen Komponenten und Produkten zugrunde liegt. Der europäische Anteil an der weltweiten Halbleiterproduktion ist von 44 Prozent im Jahr 1990 auf heute noch etwa acht Prozent gefallen. 2020 rangierte Infineon gemessen an seinem Umsatz als einziges deutsches Unternehmen (und eines von lediglich vier europäischen) unter den 20 größten Halbleiterherstellern. Mehr als drei Viertel der Chipproduktion findet heute in Asien, vor allem in Taiwan, Südkorea und China statt. Spannungen in dieser geopolitisch heiklen Region hätten erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen für Deutschland, welche wahrscheinlich weit über die Folgen des russischen Gaslieferstopps hinausgehen würden.

In diesem hochkomplexen Markt bedarf es eines strategischen und umsichtigen Ansatzes in der Industriepolitik Deutschlands und seiner EU-Partner. Angesichts des für den Markteintritt erforderlichen hohen Kapiteleinsatzes erfordert eine Rückverlagerung (fortschrittlicher) Produktionskapazitäten nach Europa umfangreiche und langfristige Subventionen. Dies bedeutet, dass eine Diversifizierung der globalen Beschaffungsmöglichkeiten prioritär sein sollte, ebenso wie die Identifizierung von komparativen Vorteilen in der Wertschöpfungskette für Halbleiter. Dabei ist wichtig, dass Deutschland in bestimmten Anbietermärkten und Produktionssegmenten nach wie vor noch Stärken aufweist. Auf hoher Fertigungspräzision beruhende Komponenten und chemische Spezialprodukte von deutschen Unternehmen wie Zeiss und BASF sind wichtige Bestandteil in der Halbleiterproduktion. Infineon, Bosch, STMicroelectronics und NXP zeichnen sich wiederum durch die Herstellung von Spezialchips aus; unter anderem für industrielle Anwendungen, Fahr­zeuge und den Verteidigungssektor.

Dennoch muss Deutschland zukünftige, tiefgreifende Veränderungen im Blick behalten. Immer mehr (industrielle) Unternehmen designen ihre eigenen Chips, während die Inhaber geistigen Eigentums und die Anbieter von Tools für Electronic ­Design ­Automation (EDA) fast ausschließlich in den ­USA ­ansässig sind. Fortschritte im Bereich Quanten- und Hochleistungs-Computing bieten eine Chance für Deutschland sich zukünftig eine stärkere Position im Hardware-Bereich zu sichern. Doch trotz Deutschlands Exzellenz in der Grundlagenforschung fehlt es seinen Unternehmen bisher noch an wettbewerbsfähigen Hardware-Produkten und das in einem sich immer schneller entwickelnden Markt.

Aktueller politischer Ansatz

Die Bundesregierung ist sich dieser Veränderungen bewusst und skizziert derzeit die Konturen eines neuen industriepolitischen Ansatzes. In mehreren richtungsweisenden Dokumenten, vor allem in der „Hightech-Strategie 2025“ (veröffentlicht 2018) und der „Industriestrategie 2030“ (veröffentlicht 2019), hat die damalige Bundesregierung eine strategischere Perspektive für kritische Technologien entwickelt, die sich auch in den 750 Milliarden Euro schweren EU-Plan „NextGenerationEU“ einbettet. Die deutsche Politik bleibt ihren langjährigen ordoliberalen Grundsätzen von offenen Märkten und Wahlfreiheit treu, gesteht dem Staat aber nun eine größere Rolle zu, um die industrielle Wertschöpfung zu erhalten. Die durch die Pandemie beeinträchtigte Wirtschaftsentwicklung hat diese Sichtweise weiter verankert und Deutschland dazu veranlasst, seinen 130 Milliarden Euro schweren Aufbauplan als „Paket für die Zukunft“ zu bezeichnen, das digitale Investitionen für die wirtschaftliche Erholung priorisiert.

Deutschland hat beträchtliche öffentliche Investitionen in kritische Technologien angekündigt. Die erste, 2018 veröffentlichte KI-Strategie des Landes sah Investitionen in Höhe von drei Milliarden Euro vor, die später auf fünf Milliarden Euro aufgestockt wurden, um bis 2025 den Nachwuchs, die verfügbare Rechenkapazität und international konkurrenzfähige KI-Ökosysteme zu fördern. Außerdem hat die Bundesregierung 2019 650 Millionen Euro bereitgestellt, um die deutsche Quantenphysikforschung zu stärken. Diese Mittel wurden im Jahr 2021 auf zwei Milliarden Euro erhöht, mit dem ausdrücklichen Ziel, bis 2025 einen wettbewerbsfähigen Quantencomputer „Made in Germany“ zu entwickeln.

Dennoch birgt dieser Übergang zu einer stärker staatlich gelenkten technologieorientierten Industriepolitik Herausforderungen. Deutschland mag die Ausgaben anderer EU-Mitgliedstaaten in vielen Bereichen übertreffen, hat aber mit einer uneinheitlichen Umsetzung zu kämpfen. Während das Land sein Ziel, 100 auf KI spezialisierte Professuren zu besetzen, bereits erreicht hat,hat es bis Mitte 2021 nur 250 Millionen Euro seines 5 Milliarden Euro umfassenden Investitionspakets für KI ausgeschüttet. Neben bürokratischen Hürden spiegelt dies auch die Abwesenheit eines kohärenten Prozesses zur nachhaltigen Umsetzung strategischer Prioritäten wider.

Darüber hinaus erschwert die föderale Struktur Deutschlands das Ausschöpfen von Synergien zwischen der Bundes- und Länderpolitik. Der deutsche Föderalismus kann einen gesunden Wettbewerb zwischen den Ländern schaffen, der ihre unterschiedlichen Stärken hervorhebt und das Experimentieren mit innovativen Maßnahmen fördert, um internationale Investitionen und Talente für Spitzentechnologie anzuziehen. Um jedoch den gewünschten „Hebeleffekt“ zwischen den Initiativen von Bund und Ländern zu erzielen, muss dieser Wettbewerb in einen koordinierten Ansatz eingebettet sein, der mögliche Synergien herausarbeitet. Eine ­signifikante Chance besteht in der engeren Verflechtung der Prioritäten des Bundes und der Investitions­politik der Länder, die eine Reihe von regionalen Initiativen ins Leben gerufen haben. Dazu gehören Bayerns 300-Millionen-Euro-Finanzierung für das Munich Quantum Valley zur Fö­rderung von ­Quantenwissenschaften und -technologien sowie ein erstes 160-Millionen-Euro-Paket für das baden-württembergische Cyber Valley, das derzeit größte KI-Forschungskonsortium Europas.

Die Koordinierung auf supranationaler Ebene bleibt ebenfalls eine wichtige Herausforderung bei der Gewährleistung einer effektiven Politikumsetzung. Die EU-Institutionen sind zwar führend in Bezug auf die Regulierung digitaler Technologien, doch die Industriepolitik wird vor allem von den Mitgliedstaaten gestaltet. Deutschland kommt bei der Überbrückung dieser Aufgabenteilung und der Förderung einer kohärenteren Gesamtpolitik eine Schlüsselrolle zu. Dazu gehört insbesondere sein Engagement für mehrere wichtige Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse (Important Project of Common European Interest, IPCEI), einschließlich der für Mikroelektronik, Cloud-Infrastruktur und Batterien. Das IPCEI zum Aufbau der nächsten Generation von Cloud-Infrastrukturen und -Services (IPCEI-CIS), das unter anderem mit 750 Millionen Euro aus deutschen Mitteln finanziert wird, ist jedoch indirekt in Spannungen innerhalb der deutsch-französischen GAIA-X-Initiative verwickelt, die es amerikanischen und chinesischen Hyperscalern ermöglicht, sich an der Standardsetzung für eine föderierte europäische Dateninfrastruktur zu beteiligen. Darüber wird das IPCEI Mikroelektronik durch langsame bürokratische Prozesse in Deutschland und der Europäischen Kommission ausgebremst, und es bleibt unklar, wie diese ­Projekte und das 17-Milliarden-­Euro-Projekt für den Bau der Intel-Chipfabrik in Magdeburg, für deren Finanzierung die Bundesregierung etwa 6,8 Milliarden Euro zur Verfügung stellen wird, ­strategisch ineinandergreifen. 

Hinzu kommt, dass in Deutschland andere finanz- und geopolitische Herausforderungen um öffentliche Mittel konkurrieren. Die derzeitige Bundesregierung steht unter starkem Druck, ab 2023 eine Haushaltskonsolidierung voranzutreiben – trotz der mit der sogenannten Zeitenwende-Politik einhergehenden Kosten wie der Schaffung eines Sondervermögens in Höhe von 100 Milliarden Euro für die Modernisierung der deutschen Streitkräfte. Der russische Angriff auf die Ukraine hat auch zu einem Anstieg der Energie- und Lebensmittelpreise geführt, was die deutschen Klimaziele gleichzeitig weiter antreibt und konterkariert. Es entsteht zunehmend der Eindruck, dass die Technologie- und Industriepolitik an Priorität verlieren könnte

Handlungsempfehlungen

Die Bundesregierung muss Deutschlands industriepolitischen Instrumente wirksam einsetzen, um seinen Zugang zu kritischen Technologien zu sichern und seine wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck sollte es:

Nationale Stärken und Schwächen im Bereich kritischer Technologien behördenübergreifend ­erfassen. Die Bundesregierung sollte in Anlehnung an die Bemühungen ihrer Partner eine behördenübergreifende Initiative starten, um drei industriepolitische Ziele auszuarbeiten: technologische Führung, Ebenbürtigkeit mit Mitbewerbern und Risikoreduzierung bei Abhängigkeiten. Diese Ziele sollten mit strategischen Prioritäten im Wirtschafts- und Sicherheitsbereich verzahnt und mit den eigenen Fähigkeiten und denen von Partnern abgeglichen werden.

Die Kohärenz der strategischen Industriepolitik zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern selbst verbessern. Die Bundesregierung sollte sich darauf konzentrieren, dass die Industriepolitik der Länder mit den nationalen Technologiezielen im Einklang steht. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) sollte ein Dashboard für industrielle Initiativen auf Landesebene einrichten, das ungenutztes Potenzial bei asymmetrischer FuE und industriellen Partnerschaften identifiziert. Hochrangige Beamtinnen und -beamte, Forschungskonsortien und die Industrie könnten dieses Instrument nutzen, um Synergien zwischen Initiativen in einzelnen Forschungsbereichen und branchenübergreifend zu ermitteln und zu nutzen, etwa zwischen hardware- (z. B. Quantencomputing) und softwarebezogenen (z. B. Verarbeitung natürlicher Sprache) FuE-Initiativen.

Transnationale Industriekonsortien ausbauen – in Europa und mit gleichgesinnten Partnern. Die EU steht im Technologiesektor vor der Wahl: den Weg gemeinsam oder alleine gehen. Als größte Volkswirtschaft der EU verfügt Deutschland über einen erheblichen Handlungsspielraum, um eine strategische und kohärente europäische Technologie- und Industriepolitik voranzutreiben. Das Land sollte grenzüberschreitende Konsortien für Innovationen fördern, indem es sich für ein verschlanktes Verfahren zur Notifizierung bei IPCEIs einsetzt, eine angemessene Personalbesetzung für die Bearbeitung sicherstellt, und Finanzmittel bereitstellt, die seinen High-Tech-Ambitionen entsprechen. Sofern Partnerstaaten wichtige Komponenten der Wertschöpfungskette bereitstellen, sollte Deutschland die Europäische Kommission ermutigen, ein IPCEI-Schema zu schaffen, das ausländische Lieferanten einbezieht, um positive Spillover-Effekte zu verstärken.

Den Schwerpunkt auf nationale – und europäische – Wettbewerbsvorteile sowie strategische Interdependenzen innerhalb einer größeren Gemeinschaft gleichgesinnter Partner legen. Globale Lieferketten sind oft zu komplex, um komplette Technologie-Stacks nach Europa zu verlagern. Deshalb sollte Deutschland seine Industriepolitik so gestalten, dass sie eine größere Gemeinschaft gleichgesinnter Partner unterstützt, in deren Mittelpunkt die EU steht, die aber auch wichtige Partner wie die USA, Japan und Südkorea einschließt. Diese Gemeinschaft sollte drei Ziele verfolgen: IT-Sicherheit, die Widerstandsfähigkeit von Lieferketten und industrielle Wettbewerbsfähigkeit. In diesem Kontext sollte Industriepolitik zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit direkt an komparative Vorteile Deutschlands anknüpfen, wie etwa beim Edge Computing und bei der Nutzung industriellen Knowhows (z. B. in den Sektoren Automobil, Medizinprodukte und Energienetze) für die Herstellung spezieller Chips.

Das öffentliche Beschaffungswesen darauf ausrichten, Schwachstellen in der IT-Sicherheit und Liefer­ketten zu verringern. Die Bundesregierung ist der größte Abnehmer von IT-Systemen in Deutschland und kann ihre Kaufkraft nutzen, um strategische Verwundbarkeiten zu reduzieren, insbesondere in den sicherheitskritischen Bereichen ihres Technologie-Stacks. Beschaffungsanforderungen sollten die Skalierung einer sicheren europäischen Cloud-Infrastruktur für öffentliche Dienste unterstützen. Reformen sollten die Benachteiligung von Open Source-Lösungen bei der Beschaffung beseitigen, indem sie Sicherheit, Offenheit und Interoperabilität zu Schlüsselkriterien machen. Die Reformen sollten auch den Eintritt von (kleineren) europäischen Mitbewerbern durch ein vereinfachtes Ausschreibungsverfahren und transparentere Genehmigungsfristen erleichtern.

Über dieses Projekt 

Der vorliegende Bericht stellt einen integrierten Politikansatz für Deutschlands digitale Kapazitäten und Zielsetzungen vor.

Eine solche Strategie sollte die industriellen Stärken und Digital Governance-Prioritäten des Landes mit seinen geopolitischen Interessen verknüpfen. Dies ist der dritte Teil einer Reihe von Berichten, welche auf der Grundlage von sieben miteinander verbundenen Teilen eines „Technologiepolitik-Stacks“ einen solchen integrierten Ansatz entwirft. Für dieses Projekt hat die DGAP 30 Fachleute dazu eingeladen, einer Arbeitsgruppe beizutreten und zwischen Juli und Oktober 2021 an sieben vertraulichen Workshops über die entscheidenden strategischen Dimensionen von Deutschlands internationaler Digitalpolitik teilzunehmen. Zu den Mitgliedern der Arbeitsgruppe gehörten: politische Mandatsträgerinnen und -träger sowie Kandidatinnen und Kandidaten, hochrangige deutsche Regierungsvertreterinnen und -vertreter, Parteimitarbeiterinnen und -mitarbeiter, die für digitale Plattformen und die Ausarbeitung von Koalitionsverträgen zuständig sind, Expertinnen und Experten für Technologie und Außenpolitik, Vordenkerinnen und Vordenker im Digitalbereich, Managerinnen und Manager von Technologieunternehmen, Akademikerinnen und Akademiker aus den Technik-, Wirtschafts- und Politikwissenschaften sowie Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft und von Organisationen, die sich für digitale Rechte einsetzen. Außerdem luden wir weitere Expertinnen und Experten dazu ein, an einzelnen Workshops teilzunehmen. Jeder Workshop befasste sich mit jeweils einem Teil von Deutschlands „Technologiepolitik-Stack“.

Darüber hinaus wurden während der Entstehung dieser Reihe von Berichten Mitglieder der Arbeitsgruppe periodisch konsultiert.

Wir bedanken uns bei der Open Society Initiative for Europe für ihre großzügige Unterstützung, die dieses Projekt ermöglicht hat.