Die Tore will er öffnen und 3,6 Millionen Flüchtlinge nach Europa schicken. Wieder einmal droht der türkische Präsident Recep Tayyip Erdoğan damit, den im März 2016 geschlossenen Migrationspakt mit der Europäischen Union aufzukündigen. Er ist verärgert über die Kritik einiger EU-Mitgliedstaaten an der türkischen Militäroperation in Nordsyrien. Steht der Todesstoß für die umstrittene Vereinbarung also kurz bevor? Wohl kaum. Die Türkei hat ein strategisches Interesse, an dem Deal festzuhalten, und der türkische Präsident wird dieses Interesse nicht im Affekt torpedieren. Die EU-Türkei-Vereinbarung aber krankt seit ihrem Inkrafttreten an einer unzulänglichen Umsetzung. Einem langsamen Tod durch Dahinsiechen sollte die europäische Politik daher durch ernsthafte Nachverhandlungen entgegenwirken.
Bei den Drohgebärden des türkischen Präsidenten handelt es sich in erster Linie um ein Signal an die eigene Bevölkerung, dass die Türkei sich vom Westen nicht auf der Nase herumtanzen lässt. Den Deal tatsächlich platzen zu lassen, liegt nicht im türkischen Interesse. Die Erwartungen der Türkei, die Migrationskooperation würde auch zu Fortschritten bei der Visaliberalisierung oder den EU-Beitrittsverhandlungen führen, liefen zwar ins Leere. Doch die umfangreichen Finanzhilfen der Europäischen Union, die als Teil der Vereinbarung an die Türkei fließen, sind von substantieller Bedeutung für die humanitäre Versorgung der syrischen Flüchtlinge in der Türkei. Von diesem Geld profitieren auch türkische Gemeinden, die zum Beispiel beim Aufbau von Infrastruktur unterstützt werden. Statt den endgültigen Bruch mit Europa zu riskieren, liegt es im Interesse Erdoğans, eine Aufstockung und Verlängerung dieser Finanzhilfen zu verhandeln. Die im März 2016 zugesagte Summe von sechs Milliarden Euro wird in nicht allzu ferner Zukunft aufgebraucht sein. Dass die Türkei dann nach mehr Geld fragen wird, steht außer Frage.
Allen Unkenrufen und Warnungen vor Erpressbarkeit zum Trotz, sollte die EU der Türkei in dieser Frage weiter entgegenkommen. Denn die syrischen Flüchtlinge in der Türkei profitieren von den EU-Geldern – durch Bargeldauszahlungen, den Bau von Schulen und Krankenhäusern und Arbeitsverträge für Lehrkräfte. Die EU-Türkei-Vereinbarung leistet dort das, was sie soll.
In anderen Bereichen der Kooperation fällt die Bilanz aber nicht so positiv aus. Zum einen funktioniert der Kern der EU-Türkei-Erklärung, der Eins-zu-Eins-Mechanismus, nur unzureichend. Eigentlich sollen alle Migranten, die irregulär auf den griechischen Inseln ankommen, in die Türkei zurückgeschickt werden. Im Gegenzug soll für jeden rückgeführten Syrer ein anderer Syrer aus der Türkei in die EU kommen dürfen. Die Rückführungen sind aber nie richtig in Gang gekommen. Seit April 2016 sind laut dem UN-Flüchtlingshilfswerk weniger als 2000 Migranten im Rahmen der Vereinbarung zurück in die Türkei geschickt worden, davon rund 350 aus Syrien. Folge dieses Rückstaus ist die menschenunwürdige Situation in den überfüllten Lagern auf den griechischen Inseln. Gleichzeitig nehmen die EU-Mitgliedstaaten mehr syrische Flüchtlinge aus der Türkei auf, als sie nach dem vereinbarten Mechanismus müssten. Mit rund 20 000 Aufnahmen bis März 2019 liegt aber auch diese Zahl hinter den Erwartungen insbesondere der Türkei an die Vereinbarung zurück.
Zum anderen passt die EU-Türkei-Erklärung nicht mehr ausreichend auf die veränderten Migrationsbewegungen durch die Türkei. Heute stammt die größte Gruppe der in Griechenland ankommenden Migranten aus Afghanistan – 40 Prozent. Syrer machen hingegen nur noch rund ein Viertel der Ankommenden aus. Afghanen in der Türkei profitieren aber weder von den EU-Finanzhilfen noch vom gleichen Schutzstatus wie syrische Flüchtlinge. Die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 gilt in der Türkei aufgrund einer veralteten Regelung aus dem Kalten Krieg nämlich nur für Europäer. Für die Syrer wurde ein Sonderstatus geschaffen.
Die Europäische Kommission warb zum Dreijahresjubiläum damit, dass die Zahl der Ankünfte irregulärer Migranten auf den griechischen Inseln wegen des Deals um 97 Prozent gesunken sei. Doch diese Zahl steigt seit einigen Monaten wieder. Erreichten im März 2019 noch etwa 3000 Migranten Griechenland, lag die Zahl im September 2019 bei mehr als 12000. Die griechische Regierung hat den Reformbedarf erkannt. Sie verabschiedete Anfang November ein neues Asylgesetz, das die Asylverfahren beschleunigen und Rückführungen in die Türkei erleichtern soll. Deutschland unterstützt diese Anstrengungen.
Aber auch mit Ankara werden europäische Politiker noch einmal reden müssen, wenn sie vermeiden wollen, dass die Migrationsvereinbarung scheitert: Nicht, um den türkischen Präsidenten von einer Kurzschlussreaktion abzuhalten, sondern um vernünftige Lösungen für die Zukunft zu verhandeln. Knackpunkte sind die Weiterführung der Finanzhilfen, mehr humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen in Europa und der Status nicht-syrischer Flüchtlinge. Angesichts der derzeitigen multiplen Konfliktlagen mit der Türkei dürften solche Gespräche nicht einfach werden.
Langfristig müssen Deutschland und Europa sich darauf einstellen, dass harte Verhandlungen mit Partnerstaaten fester Bestandteil zukünftiger Migrationspolitik sein werden. Die EU-Türkei-Vereinbarung ist nur einer von vielen Deals, die europäische Länder mit Staaten an der Peripherie des Kontinents geschlossen haben oder zu schließen beabsichtigen, um die Zuwanderung nach Europa besser zu steuern. In jedem dieser Fälle wird um einen Interessenausgleich zäh gerungen, und die Gesprächspartner sind nicht immer angenehm. Auf Kritik an einem gemeinsamen Gipfeltreffen der Europäischen Union und der Arabischen Liga im Februar 2019 erwiderte der damalige Präsident der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker: „Wenn ich nur mit lupenreinen Demokraten sprechen würde, wäre meine Arbeitswoche bereits jeden Dienstag beendet.“ Wer auch immer in Zukunft für Deutschland oder Europa Migrationsthemen verhandeln wird, wird wohl eine längere Arbeitswoche haben.
