Warum funktioniert die Politik der Europäischen Union in Belarus nicht?
Belarus und die EU sprechen unterschiedliche Sprachen: Ein pragmatischer trifft auf einen werteorientierten Ansatz. Die Regierung in Minsk versucht, die 2009 angedachten Projekte der „Östlichen Partnerschaft“ in den Bereichen Energie, Infrastruktur und industrielle Modernisierung umzusetzen.
Die Östliche Partnerschaft ist das wichtigste Kooperationsangebot der EU. Damit will die EU die Länder Osteuropas und des Südkaukasus, denen kein EU-Beitritt in Aussicht gestellt werden konnte, bei der Modernisierung unterstützen und sie so der Gemeinschaft näher bringen. Brüssel knüpft die Zusammenarbeit allerdings an politische Bedingungen, vor allem an die Verbesserung der Menschenrechtslage.
Über ein Jahr lag die Kooperation mit Belarus nun wegen der diplomatischen Krise um die EU-Sanktionen auf Eis. Der EU-Politik fehlt es aus belarussischer Sicht an Kontinuität. Je nach Ausgang der Wahlen in Belarus distanziert sich Brüssel entweder von dem Land und versucht das dortige Regime zu isolieren, oder es ruft eine politische Tauwetterperiode aus.
Erschwert wird die Zusammenarbeit noch durch die Uneinigkeit der EU-Länder. Während die Nachbarn von Belarus Minsk gerne an die Union heranführen würden, schenken die meisten anderen EU-Mitglieder dem Land an der östlichen Peripherie nur wenig Aufmerksamkeit oder distanzieren sich wegen der politischen Verhältnisse in Belarus oder aus Rücksicht auf Russland sogar von dem Vorhaben einer Annäherung.
Es ist außerdem ein Rückschlag für Brüssel, dass die Sanktionen gegen das Regime von Präsident Alexander Lukaschenko nicht die erhoffte Wirkung zeigen. Zwar lässt sich die Freilassung einiger politischer Gefangener 2011 als Reaktion Minsks auf die Sanktionen interpretieren. Allerdings entwickelten sich die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Belarus und anderen europäischen Ländern trotz der Beschränkungen positiv, einige exportorientierte Unternehmen wurden auch gar nicht sanktioniert. Im Februar 2012 hatte die EU Visaverbote und Kontensperren für 242 Privatpersonen und 30 Unternehmen wegen ihrer Zusammenarbeit mit der belarussischen Regierung verhängt.
Sowohl die Sanktionspolitik als auch die Kooperationsbemühungen der EU werden zudem durch den Machtanspruch Russlands in Belarus neutralisiert. Die EU scheint das hinzunehmen. Brüssel hat es noch nicht geschafft, eine Strategie für Belarus zu entwickeln, die von allen Seiten akzeptiert wird, und die Minsk und auch Moskau nicht als Versuch der Distanzierung des Landes von Russland betrachten.
Und schließlich ist die EU ratlos, wie sie mit einem europäischen Land umgehen soll, dessen politische Elite überhaupt kein Interesse an einer Integration hat.
Wie wird die EU in Belarus wahrgenommen?
Aus belarussischer Perspektive ist die EU-Politik irrational: wegen ihrer falschen und unklaren Zielsetzung und ihrer Unstetigkeit. Die Führungsschicht lehnt vor allem die politischen Bedingungen, an die Brüssel die Zusammenarbeit knüpft, ab. Stattdessen würde man gerne die konkreten Projekte der Östlichen Partnerschaft umsetzen, um bei der wirtschaftlichen Modernisierung voranzukommen.
Die Östliche Partnerschaft richtet sich aber auch an die Gesellschaft. Im Rahmen des Civil Society Forum wird die internationale Zusammenarbeit von Experten und Nichtregierungsorganisationen gefördert. Das Problem ist, dass es nicht gelingt, die breite Öffentlichkeit anzusprechen. Da es nur wenige Informationen über europäische Projekte gibt, haben nach Angaben des Belarussischen Instituts für Strategische Studien 86 Prozent der Befragten in Belarus noch nie etwas von der Östlichen Partnerschaft gehört. Der Mangel an Informationen sowie die Sanktionen der EU haben allerdings zur Verbreitung von Vorurteilen über die EU geführt.
Wie skeptisch die Regierung in Minsk der EU-Politik gegenübersteht, zeigt sich an ihrer Reaktion auf ein neues EU-Programm, das sich „Dialog über die Modernisierung mit der belarussischen Gesellschaft“ nennt. Es wird in Minsk als gemeinsames Vorhaben Brüssels und der Opposition gesehen, das sich gegen das belarussische Entwicklungsmodell richtet. Für die Regierung steht die Modernisierung der Wirtschaft, vor allem der Produktion, im Vordergrund. Ansprechpartner dafür sind in Belarus Staatsbeamte auf lokaler und regionaler Ebene. Diese werden von dem EU-Programm jedoch nicht berücksichtigt.
Die gesellschaftlichen Kräfte wiederum fühlen sich in der Rolle, die ihnen von Brüssel zugedacht wird, überfordert. Die EU überschätzt deren Möglichkeiten, Nichtregierungsorganisationen und Think-Tanks fehlen schlicht die Mittel, um Reformen im Land herbeizuführen.
Warum ist Minsk nun doch wieder an einem Dialog mit Brüssel interessiert?
Zum einen ist die Bilanz der Eurasischen Wirtschaftsintegration ernüchternd. Belarus hatte sich als Mitglied der Zollunion mit Russland und Kasachstan und des gemeinsamen Wirtschaftsraumes (EWR) wirtschaftliche Vorteile erhofft. Ministerpräsident Michail Mjasnikowitsch musste jedoch Ende Mai eingestehen, dass sich der Handel zwischen den EWR-Ländern im ersten Quartal 2013 um 15 Prozent verringert hat. Außerdem wird seit dem Beitritt Russlands zur Welthandelsorganisation die geringe Wettbewerbsfähigkeit der belarussischen Wirtschaft spürbar. Belarus strebt zwar ebenfalls eine WTO-Mitgliedschaft an, doch ohne eine Modernisierung seiner Industrie würde der heimische Markt von billigeren und besseren ausländischen Produkten überschwemmt werden.
Zum anderen erhöht Moskau seinen Druck auf das Regime in Minsk. Bislang profitiert Belarus von der Verarbeitung russischen Erdöls und dessen Weiterverkauf. Dieses Geschäftsmodell wird nun schwieriger, denn seit kurzem schließt Russland nur noch Quartalsverträge über den Umfang seiner Öllieferungen ab. So kann Minsk nicht mehr mit der Jahresmenge kalkulieren. Immer wieder erhoffte russische Kredite zur wirtschaftlichen Modernisierung sind ebenfalls noch nicht geflossen. Moskau erwartet von Minsk zudem die Privatisierung und den Verkauf von Schlüsselfirmen, als Gegenleistung für die Eurasische Integration und die politische Unterstützung.
Und schließlich blieben die Versuche, sich durch neue Partnerschaften von der Schaukelpolitik zwischen der EU und Russland zu befreien, ohne Erfolg. Ein Vorhaben zur Erdölförderung mit dem Iran scheiterte wegen Finanzierungsschwierigkeiten und mangelndem Interesse der Iraner. 2011 rechnete die belarussische Nationalbank auch noch mit einem iranischen Kredit in Höhe von 400 Millionen Dollar – ebenfalls vergeblich. Die Zusammenarbeit mit Venezuela führte auch nicht weiter. Der Ölexport aus dem südamerikanischen Land erwies sich als wenig rentabel und wurde im Sommer 2012 eingestellt, obwohl vertraglich bis 2014 vereinbart. Auch China will sich nicht auf eine strategische Partnerschaft mit Minsk einlassen. Statt erhoffter Milliardeninvestitionen in die belarussische Volkswirtschaft stellte Peking nur einige aus chinesischer Sicht lukrative Investitionen in Aussicht. Als Ergebnis hatte Belarus 2012 mit China ein Handelsdefizit von 1,55 Milliarden US-Dollar. Jahr für Jahr sind die chinesischen Direktinvestitionen zudem rückläufig.
So findet sich Minsk zurückgeworfen auf die Position zwischen den Integrationsverpflichtungen gegenüber Russland und den politischen Forderungen der EU.
Kann Litauen, das derzeit die EU-Ratspräsidentschaft innehat, zwischen Belarus und der EU vermitteln?
Litauen pflegt umfassende Beziehungen zu seinem Nachbarland Belarus, nicht nur auf Regierungsebene. Man unterstützt auch die Opposition, Nichtregierungsorganisationen und unabhängige Medien, unterhält Bildungs-, Forschungs- und Kulturprogramme.
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Zudem entwickelt sich der Handel zwischen beiden Ländern dynamisch. Litauen ist für Belarus ein wichtiges Transitland, etwa 30 Prozent der im Ostseehafen Klaipeda umgeschlagenen Güter stammen aus Belarus; für 2013 wird eine Verdopplung erwartet. Kürzlich kaufte Belarus für 30 Millionen Euro das dortige Trockenwarenterminal, die größte belarussiche Investition in der EU. Die wirtschaftliche Vernetzung zeigt sich auch auf Ebene der Unternehmen. So sind beinahe 500 Betriebe mit litauischer Beteiligung in Belarus tätig, und etwa 250 mit belarussischer Beteiligung in Litauen.
Litauen und Belarus arbeiten außerdem seit 1997 erfolgreich im Rahmen der Euro-Regionen "Neman" und "Land der Seen" zusammen. Dabei geht es um die Entwicklung der Infrastruktur und des Tourismus, um Kulturaustausch und die Kooperation kleiner und mittlerer Unternehmen. Zwei weitere langjährige EU-Programme, "The Baltic Sea Region" und "Lettland - Litauen - Belarus", laufen 2013 aus.
Wegen dieser umfassenden Zusammenarbeit und der wechselseitigen wirtschaftlichen Interessen, aber auch aufgrund der kulturell empfundenen Nähe, wird Litauen in Minsk als möglicher Mediator gesehen. Auch wenn Litauens Außenpolitik sich traditionell auf seine nördlichen Nachbarn konzentriert, möchte es Belarus bei der Annäherung an die EU unterstützen. Als kleines Land hat es zudem Interesse, sich durch eine solche außenpolitische Mittlerrolle in der EU zu profilieren und seine Bedeutung als Handelspartner zu stärken. Dabei kommt Vilnius entgegen, dass es derzeit die EU-Ratspräsidentschaft innehat. Offen ist die Frage, ob Litauen in Belarus mehr als nur einen Handelspartner sieht, sondern das Land als einen besonderen Akteur – zwischen Ost und West – wahrnimmt, und wenn ja, ob es dies in Brüssel vermitteln und damit die EU-Politik erfolgreich beeinflussen kann.
Sein geringes politisches Gewicht als kleiner EU-Mitgliedstaat sowie der eigene Transformationsprozess machen diese Aufgabe für Litauen allerdings nicht leichter. Erschwert wird die Mittlerrolle und das Engagement in Belarus auch dadurch, dass Minsk weiterhin stark von Russland abhängig ist. Die Partnerschaft mit Putin ist die Lebensversicherung des Lukaschenko-Regimes, die umfassende Unterstützung durch Russland noch immer die wesentliche Einnahmequelle für Belarus.
Wie müsste eine erfolgreiche EU-Politik in Belarus aussehen?
Der stellvertretende Vorsitzende der EU-Delegation für die Beziehungen zu Belarus, Justas Vincas Paleckis, rät den Europäischen Institutionen in seinem Bericht vom Mai 2013, sich auf einen Dialog mit Minsk einzulassen. Die Menschenrechtslage in Belarus habe sich 2012 verbessert. Paleckis empfiehlt, die Ratspräsidentschaft Litauens zu nutzen, um die Öffnung des Landes gegenüber der EU voranzutreiben. Er fordert zudem, die wirtschaftlichen Sanktionen und die Einreisebeschränkungen gegen Schlüsselpersonen aufzuheben.
Dass Brüssel den Dialog sucht, zeigt die Aufhebung des Visaverbots für Außenminister Vladimir Makey am 24. Juni 2013 – und dies ungeachtet des negativen Berichts des UN-Sonderberichterstatters über die Situation der Menschenrechte in Belarus am 4. Juni. Das belarussische Außenministerium begrüßte die Aufhebung als konstruktiven Schritt. Es ist aber gut möglich, dass man von der EU noch mehr erwartet. Die Belebung des politischen Dialogs zwischen Brüssel und Minsk wird zwar von vielen Vertretern der Opposition und der Zivilgesellschaft in Belarus als unabdingbare Voraussetzung für die Modernisierung des Landes gesehen. Paleckis Bericht sorgte bei der belarussischen Opposition und Nichtregierungsorganisationen dennoch für Verstimmung.
Die Aufhebung von Einreisebeschränkungen kann nur ein erster Schritt sein, um wieder ins Gespräch zu kommen. Insgesamt betreibt Brüssel zu viel Symbolpolitik. Es ist zudem zu stark auf die Regierungsebene und auf Handelsinteressen fokussiert. Seit vielen Jahren verpasst die EU dadurch die Möglichkeit, mit der Gesellschaft in Kontakt zu treten. Das Wissen über die EU und ihre Institutionen ist gering in Belarus. Die EU sollte daher mehr in die Kommunikation mit zivilgesellschaftlichen Akteuren und der breiten Öffentlichkeit investieren. Die bestehenden Programme und Projekte in den Bereichen Medien, Kultur und Bildung sowie der Austausch zwischen kleinen und mittleren Unternehmen sind wichtig. Ihre Wirkung sollte aber nicht überschätzt werden. Zu oft werden konkrete Projekte außerdem durch die bürokratischen Strukturen Brüssels behindert.
Um die gesellschaftliche Ebene der Beziehungen zu stärken und den Austausch der Menschen zu fördern, müsste die EU zudem ihre Visapolitik weiter liberalisieren. Solange die EU sich allerdings über ihre grundlegenden Interessen in Belarus nicht klar ist und Brüssel und Minsk eine langfristige, kulturelle und gesellschaftliche Integration nicht zum gemeinsamen Ziel erklären, bleibt die EU-Politik des kritischen Engagements unglaubwürdig und wirkungslos. Der im November anstehende Gipfel der Östlichen Partnerschaft im nur zwei Stunden Fahrt von Minsk entfernten Vilnius kann jedoch wichtige Impulse geben.
