Online Kommentar

23. Juni 2021

Deutsch-französische Außen- und Sicherheitspolitik

Kleine Schritte statt großer Gesten

Trotz enger Abstimmung auf dem Papier ist die deutsch-französische Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik in der Praxis von Vorurteilen und Missverständnissen geprägt. Die nächste Bundesregierung sollte sich für eine gemeinsame Arbeitskultur einsetzen und statt auf ritualisierte Würdigungen auf praktische Schritte hin zu einer besseren Kooperation setzen.

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Within the framework of the signing of the contract relating to the SCAF (Air Combat System of the Future) demonstrators, French defense minister Florence Parly received the German defence minister, Annegret Kramp-Karrenbauer in Paris, France. February 20th, 2020.
Within the framework of the signing of the contract relating to the SCAF (Air Combat System of the Future) demonstrators, French defense minister Florence Parly received the German defence minister, Annegret Kramp-Karrenbauer in Paris, France. February 20th, 2020.
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Im politischen Berlin ist derzeit überall die Erwartung zu spüren, dass sich die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik nach den Bundestagswahlen neu ausrichtet. Auch aus Sicht der deutsch-französischen Beziehungen verknüpfen sich mit der derzeit wahrscheinlichsten Regierungskonstellation, schwarz-grün, große Hoffnungen. Die regierende Koalition hat es in bald vier Jahren versäumt, auf Emmanuel Macrons Sorbonne-Rede von 2017 einzugehen, in der der französische Präsident die grundlegende Erneuerung der EU forderte. Eine grüne Regierungsbeteiligung und ein ambitionierter Koalitionsvertrag könnten das ändern und lang erwartete Antworten auf Macrons Vorschläge geben – pünktlich zum Beginn der französischen EU-Ratspräsidentschaft und dem Präsidentschaftswahlkampf in Frankreich.

Trotz zahlreicher gemeinsamer Projekte stockt die Zusammenarbeit

Viele Beobachter halten eine solche Reaktion für überfällig. Denn in den vergangenen Jahren hat sich Ernüchterung in die Beziehungen zwischen Berlin und Paris eingeschlichen. Dieser Eindruck mag zunächst überraschen: Immerhin wurde 2019 der Aachener Vertrag über die deutsch-französische Zusammenarbeit unterzeichnet und die 2018 beschlossene deutsch-französische parlamentarische Versammlung nahm ihre Arbeit auf. Der Ausschuss für Grenzüberschreitende Zusammenarbeit wurde geschaffen, strategische Rüstungsprojekte wie das Future Combat Air System (FCAS) und das Main Ground Combat System (MGCS) vorangetrieben. Schließlich gab die Bundesregierung vergangenes Jahr auch auf Drängen Frankreichs hin ihren Widerstand gegen gemeinschaftliche europäische Schulden auf. Ein Paradigmenwechsel, den viele französische Diplomaten hinter verschlossenen Türen als bisher größten Erfolg Emmanuel Macrons in Brüssel bezeichnen.

In der Außen- und Sicherheitspolitik sieht die Lage abseits politischer Reden und Gipfeltreffen aber anders aus. Hier bestimmen weiter grundlegende Unterschiede die bilateralen Beziehungen – auch fast 60 Jahre nach der Unterzeichnung des Elysée-Vertrags.

Es fehlt an Wissen und Verständnis für die andere Seite

Um erfolgreich zusammenzuarbeiten, muss man einander kennen und nachvollziehen können. In Teilen der Verwaltung scheint die Kenntnis der Unterschiede des institutionellen Gefüges des Partnerlands aber zu fehlen. Um nur einige Beispiele zu nennen, die an anderer Stelle ausführlicher diskutiert werden: In Paris ist man regelmäßig über den Einfluss des Bundestags überrascht und darüber erstaunt, wie selbstverständlich sich das deutsche Parlament in sensible Dossiers einmischt, etwa bei Waffenexporten. In Berlin wiederum unterschätzt man häufig den Einfluss der Präsidentenberater, etwa in der Verteidigungspolitik. Diese wird oft im Elysee, dem Sitz Emmanuel Macrons, statt im Verteidigungsministerium gemacht. Weil die fünfte französische Republik auf den Präsidenten zugeschnitten ist, kommt es immer wieder zu überraschenden Positionswechseln – aus individuellen Einschätzungen im Elysee wird dann schnell eine nationale Position. Das stößt in Berlin, wo Entscheidungen vor ihrer Bekanntmachung meist kleinteilig verhandelt und abgestimmt werden, auf Unverständnis. Andersherum ist man es in Paris leid, von den deutschen Ministerien mit Verweis auf aktuelle Koalitionsdynamiken vertröstet zu werden.

Diese Unterschiede werden in absehbarer Zukunft fortbestehen, unabhängig von den politischen Konstellationen in Paris und Berlin. Die neue deutsch-französische parlamentarische Versammlung hat im Rahmen des Managements der COVID-Pandemie im vergangenen Jahr jedoch bewiesen, dass unterschiedliche Systeme kein grundsätzliches Problem sein müssen: Offener Austausch kann auch in Krisenzeiten eine Vertrauensbasis schaffen, trotz großen Unterschieden in der Herangehensweise. Dieser Austausch scheint aber aktuell zwischen den für Sicherheitspolitik zuständigen Ministerien nicht gut genug zu funktionieren. Die Konflikte, die sich hieraus ergeben, werden – abgesehen von gelegentlichen Ausnahmen – kaum öffentlich. Spricht man aber mit Austauschbeamten und Botschaftsmitarbeitern, mit Offizieren und Abgeordneten, wird deutlich, wie notwendig eine ehrliche Auseinandersetzung in der kommenden Legislaturperiode wäre.

Im Ausland erworbene Kenntnisse und Kontakte bleiben langfristig ungenutzt

Mehr noch als die Unterschiede überrascht indes, wie schwach ausgeprägt offenbar die Lernprozesse sind, die ein grundlegendes Verständnis der Gegenseite schaffen könnten.

Zwar gibt es immer mehr gemeinsame diplomatische Vertretungen, Bildungs- und Kultureinrichtungen im Ausland. Ganze Jahrgänge werden heute in Teilen gemeinsam ausgebildet. Schon seit Jahrzehnten gibt es zudem zahlreiche Austauschbeamte und Verbindungsoffiziere. Allerdings zeichnen viele Erfahrungsberichte ein ernüchterndes Bild. So bedauern viele Beamte, dass ihre Kenntnisse und Kontakte im Partnerland langfristig ungenutzt geblieben seien. Deutsche Gesprächspartner beklagen, dass ihre Berichte in Berlin nicht gelesen werden oder in der Hierarchie stecken blieben, sobald es politisch sensibel wird. Netzwerke gehen verloren, wenn ein Beamter versetzt wird. Übergabeprozesse, die langfristig ein institutionelles Gedächtnis schaffen könnten, scheinen nicht zu funktionieren. Kurz: Es gelingt nicht, aus der Summe vieler Einzelerfahrungen strukturelle Kenntnis zu schaffen. An vielen Stellen wird in der bilateralen Zusammenarbeit immer wieder bei null angefangen.

Gegenseitige Vorurteile führen zu Misstrauen und Unverständnis

Wo Vorurteile und Missverständnisse an der Tagesordnung sind, droht Misstrauen zu entstehen. Statt den Gesprächspartner und ihren nationalen Eigenheiten informiert zu begegnen, herrschen oft Klischees vor. In den deutsch-französischen Beziehungen ist das heute an vielen Stellen spürbar. Im Auswärtigen Amt vermutet man hinter jedem militärischen Engagement Frankreichs auf dem afrikanischen Kontinent postkoloniale Verstrickungen. Selbst in hohen diplomatischen Kreisen fällt der Begriff Franceafrique auffällig oft, der zweifelhafte (wirtschaftliche) Interessen in Paris impliziert. Französische Offiziere wiederum nennen ihre Kameraden der Bundeswehr hinter vorgehaltener Hand „Verteidigungsbeamte“ – Soldaten also, die im Einsatz möglichst allen Risiken aus dem Weg gehen. Deutsche Offiziere revanchieren sich mit Witzen über anstehende „Stabsgespräche mit Nordkorea“, die vor den Sitzungen des deutsch-französischen Sicherheitsrats die Runde machen.

Diese Dissonanzen wirken sich auch auf europäischer Ebene auf die Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik aus. Ein vielzitiertes Beispiel: Deutschland möchte in Brüssel meist so viele europäische Partnerländer wie möglich für Projekte gewinnen. Frankreich pocht hingegen oft auf schnelle, pragmatische Lösungen. In Summe verhindern die Versäumnisse und Missverständnisse das Entstehen einer Vertrauensgrundlage auf deren Basis langfristig ein krisenfestes Arbeitsverhältnis entstehen kann.

Es braucht politischen Willen, um eine gemeinsame Arbeitskultur zu schaffen

Auch mit einer neuen deutschen Koalitionsregierung ist die Erwartung unrealistisch, Frankreich und Deutschland könnten zeitnah zu einer wirklich gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik finden. Zu unterschiedlich sind nach wie vor die Vorstellungen zur eigenen Rolle in der Weltpolitik.

Heute fällt es oft dem einzelnen Beamten zu, funktionierende Arbeitsbeziehungen zu schaffen, die Eigenheiten des Partnerlandes kennenzulernen und damit umzugehen. Und gerade hier gibt es allen Grund für Optimismus: trotz Missverständnissen und ungenutzten Chancen auf politischer Ebene, engagieren sich auf der Arbeitsebene Tag für Tag viele Menschen für die Vertiefung der deutsch-französischen Beziehungen, knüpfen neue Kontakte, pflegen Netzwerke und erklären den eigenen Standpunkt. Dieses Engagement entspricht heute schon an vielen Stellen den Ansprüchen, die Spitzenpolitiker in Reden, Gipfeltreffen und Verträgen gerne formulieren. Leider verliert sich diese Dynamik zu häufig irgendwo auf dem Weg zwischen Referenten und Minister. Hier sollte die neue Bundesregierung alles dafür tun, engagierten Beamten auf allen Ebenen die Mittel an die Hand zu geben, eigene Erfahrungen weiterzugeben und zu institutionalisieren. 

Statt hohe politische Erwartungen zu wecken sollte die Bundesregierung eigene Standpunkte klar kommunizieren

Statt regelmäßig hohe politische Erwartungen zu wecken, sollte sich die neue Bundesregierung im Umgang mit Paris für die kommenden Jahre ein Minimalziel setzen: Meinungsverschiedenheiten klar zu benennen und dem Gegenüber zu erklären. Anschaulichstes Beispiel ist hier die Sprache: Deutsche Spitzenbeamte haben keinerlei Probleme damit, auf Englisch zu kommunizieren, gutes Englisch wird im Gegenteil als Qualifikation herausgestellt. Für viele Franzosen bleibt die eigene Sprache aber viel mehr als nur ein Kommunikationsmittel, sie ist zentraler Bestandteil des eigenen Weltbildes. Auf deutscher Seite hingegen ist das Unverständnis groß, wenn französische Partner sich ab einer bestimmten Gehaltsstufe weigern, Englisch zu sprechen und auf Übersetzer bestehen. Hier deutschen Beamten klar zu machen, dass ihre französischen Gegenüber nicht arrogant sind, sondern politischen Vorgaben folgen, kostet vergleichsweise wenig Aufwand, verhindert aber eine von Anfang an belastete Gesprächsatmosphäre.

Entsprechende Anstrengungen in den Ministerien könnten sich an der Arbeit der deutsch-französischen parlamentarischen Versammlung orientieren, die während der COVID19-Pandemie pragmatisch und problemorientiert war. Sollte bei wichtigen Initiativen auch in der kommenden Legislaturperiode keine Einigkeit erzielt werden, wären so immerhin die Gründe dafür auf beiden Seiten klar. Gelingt das nicht, droht die bilaterale Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik zum Ausstellungsstück für die Vitrine zu werden: Viel bewundert, symbolisch wertvoll und zu hohen Anlässen gerne hervorgeholt, im Alltag aber ohne nennenswerten Mehrwert.

Bibliografische Angaben

Dieser Text wurde zuerst am 27.05.2021 auf dem PeaceLabBlog veröffentlicht.

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