Neue Höchstwerte, tödliche Außengrenzen und ungeahnte Kompromissbereitschaft
Die höchsten Asylantragszahlen seit 2016 forderten die europäische Asyl- und Migrationspolitik so stark wie lange nicht mehr. 2022 zählte die EU knapp eine Million Asylanträge. Eine deutliche Steigerung zu den Zahlen während der Pandemiejahre (2020: 430.000; 2021: 630.000). Zusätzlich zu diesen Zahlen nahmen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union seit Beginn des russischen Angriffskriegs etwa vier Millionen Ukrainer:innen auf. Sie erhielten Schutz über die sogenannte Massenzustrom-Richtlinie und sind daher nicht in den Asylstatistiken aufgeführt.
Gleichzeitig war 2022 ein weiteres tödliches Jahr an den EU-Außengrenzen mit 2.406 verschwundenen Migrant:innen alleine im Mittelmeer; im ersten Halbjahr des Jahres 2023 waren es bereits 1.895. Eines der verheerendsten Bootsunglücke in der Geschichte mit bis zu 600 Toten ereignete sich im Juni 2023 vor der griechischen Küste. Medienberichte gehen von einer Mitschuld der griechischen Küstenwache aus, was den neuen Exekutivdirektor der Grenzagentur Frontex, Hans Leijtens, veranlasste, die Zusammenarbeit mit den griechischen Behörden in Frage zu stellen.
Das Sterben im Mittelmeer zu beenden, war eines der erklärten Ziele des Ratsbeschlusses vom Juni 2023 zu der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), bei der es nach jahrelangem Ringen zu einer Einigung kam. Die Beschlüsse, die nun Gegenstand der Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament sind, sehen aber lediglich vor, einen flexiblen, aber verpflichtenden Solidaritätsmechanismus sowie verpflichtende Verfahren an den Außengrenzen einzuführen. Da eine schnelle Rücksendung von Menschen ohne Schutzanspruch dabei notwendig ist, ist die Kooperation mit Herkunfts- und Transitländer durch Rückführungsabkommen und Migrationspartnerschaften eine Priorität für die EU und ihre Mitgliedstaaten.
Temporärer Schutz für Ukrainer:innen– der Sonderfall der EU-Asylpolitik
Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine prägte maßgeblich das Migrationsgeschehen in der EU. Seit Beginn des Krieges im Februar 2022 verließen laut des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR 6,3 Mio. Ukrainer:innen das Land , wobei etwa vier Millionen von ihnen in den Mitgliedstaaten der EU Schutz suchten. Damit war die Zahl der ukrainischen Flüchtlinge in der Europäischen Union mehr als dreimal höher als die Asylantragszahlen aller anderen Staatsangehörigen im vergleichbaren Zeitraum (1,3 Millionen von Januar 2022 bis April 2023).
Durch die Aktivierung der Massenzustrom-Richtlinie im März 2022 erhielten Menschen aus der Ukraine schnell und unbürokratisch Schutz ohne vorherige individuelle Prüfung eines Asylantrags. Dieses befristete Aufenthaltsrecht für Ukrainer:innen ermöglicht den sofortigen Zugang zum Arbeitsmarkt, sowie das Recht auf eine angemessene Unterkunft, medizinische Versorgung, Sozialleistungen und Bildungsangebote. Dies erleichterte nicht nur den Ukrainer:innen das Ankommen, sondern entlastete gleichzeitig die europäischen Aufnahmesysteme erheblich und beugte einer Überlastung der Asylbehörden vor.
Die visafreie Einreise in den Schengenraum, die für Ukrainer:innen seit 2017 gilt, erleichterte ihnen auch die Flucht in die EU. Sie konnten frei den EU-Mitgliedstaat auswählen, in dem sie vorübergehenden Schutz erhalten mochten. Außerdem ist eine Weiterwanderung für Ukrainer:innen möglich, denn für viele Beobachter:innen unerwartet entschieden sich die Mitgliedstaaten gegen die Anwendung des Artikel der Richtlinie, die Sekundärmigration innerhalb der EU unterbindet. Diese de facto Freizügigkeit führte dazu, dass insbesondere in den ersten Kriegsmonaten ein Großteil der Ukrainer:innen in ihre Nachbarländer flohen, wofür neben der sprachlichen und kulturellen Nähe auch familiäre Verbindungen ursächlich waren. In den darauffolgenden Monaten wurden auch weitere EU-Mitgliedstaaten, an erster Stelle Deutschland, beliebte Zielstaaten. Derzeit bringen Deutschland und Polen etwa die Hälfte der ukrainischen Geflüchteten in der EU unter (1.076.680 bzw. 999.690).
Trotz der bemerkenswerten, einstimmigen Entscheidung aller EU-Mitgliedstaaten, Ukrainer:innen schnell und unbürokratisch aufzunehmen, kann nicht von einer „Blaupause für die EU-Asylpolitik“ gesprochen werden, wie sie von manchen herbeigesehnt wurde. Weder wurde die Richtlinie für weitere Gruppen Schutzbedürftiger aktiviert, wie es beispielsweise nach den Erdbeben in der Türkei und Syrien im Februar 2023 oder den Protesten im Iran seit September 2022 denkbar gewesen wäre, noch fanden die Vorteile der Richtlinie, wie eine schnellere Integration durch den Wegfall der Wohnsitzauflage, bei anderen Ankommenden Anwendung. Damit bleibt die rasche und geschlossene Hilfe nach dem russischen Überfall auf die Ukraine ein Sonderfall der europäischen Asylpolitik. Mögliche Gründe für die bemerkenswerte Einigung sind praktischer und geopolitischer Natur. Zum einen machte die Visafreiheit der Ukrainer:innen eine aktive Grenzschließung für die Schutzsuchenden praktisch undenkbar. Zum anderen war die schnelle Aufnahme ein wichtiges Zeichen an den Kreml-Chef Wladimir Putin, dass eine Migrationsinstrumentalisierung, wie im Vorjahr an der polnisch-belarussischen Grenze, nicht als taktisches Mittel eingesetzt werden kann.
Die Richtlinie bietet, wie es der englische Name „Temporary Protection Directive“ schon verrät, zudem nur einen zeitlich begrenzten Schutz, nämlich von ein bis drei Jahren. So galt der Schutz zunächst für ein Jahr und wurde bereits bis März 2024 verlängert, eine weitere Verlängerung bis März 2025 ist möglich und scheint auch politisch gewollt. Jedoch gibt es bisher noch keine offizielle Kommunikation dazu, welchen Status die Ukrainer:innen nach dem Auslaufen der Richtlinie haben werden. Die Vorschläge hierzu reichen derzeit von einem Übergang ins reguläre Asylsystem über „Wiederaufbau-Aufenthaltstitel“ zu einem speziellen humanitären Schutzstatus. Ob die Einigkeit der EU-Staaten über das Ende der Massenzustrom-Richtlinie hinaus besteht oder ob doch jedes Land eigene nationale Lösungen bevorzugen wird, wird sich voraussichtlich erst Anfang 2024 zeigen.
Durchbruch ohne Fortschritt: Die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS)
Dass das Europäische Asylsystem reformbedürftig und dysfunktional ist, ist seit Jahren unstrittig. Die Europäische Kommission unterbreitete den Mitgesetzgebern Parlament und Rat seit 2015 mehrere Reformvorschläge, zuletzt im September 2020 mit dem New Pact on Migration and Asylum, der in den vergangenen Jahren kontrovers diskutiert wurde. Im Frühling 2023 diesen Jahres kam es zu einer Einigung im Parlament sowie einige Wochen später, für viele überraschend, zwischen den Mitgliedstaaten im Rat. In den nun folgenden Trilog-Verfahren werden Vertreter:innen beider Organe versuchen, einen Kompromiss zwischen den Verhandlungspositionen zu erzielen. Die Zeit dafür ist knapp: Bis zur Europawahl 2024 soll es zu einer Gesamteinigung kommen. Die Reform versucht eine Vielzahl von Zielen zu vereinen, wofür eine Reihe von Gesetzestexten auf den Weg gebracht worden sind.
Einer der zentralen Punkte der Reform ist der Wunsch nach einer faireren Verteilung von Asylantragstellenden auf die Mitgliedstaaten. Ein Ziel, auf das insbesondere die Mittelmeeranrainerstaaten pochen. Die von der Kommission vorgeschlagene Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement (kurz RAMM) schlägt zur Erreichung dieses Ziels eine sogenannte verpflichtende, flexible Solidarität vor: „Solidarität“ dient dabei als Code-Wort für Verantwortungsteilung bei der Aufnahme von Asylantragssteller:innen; „flexibel“ da die Visegrád-Staaten gegen jeden Druck der Mittelmeeranrainer jegliche Art der verpflichtenden Umverteilung blockierten. Vielmehr sollen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, ihren Aufnahmeverpflichtungen über alternative Wege nachzukommen, etwa durch finanzielle oder materielle Beiträge. Damit behält diese Neuauflage der Dublin III-Verordnung das zentrale Problem des bisherigen Dublin-Systems bei: Das Ersteinreiseland soll weiterhin in den überwiegenden Fällen für die Asylverfahren zuständig bleiben, was lediglich in einigen Fällen wie zum Beispiel durch breitere Kriterien der Familienzusammenführung abgemildert werden soll. Trotz dieser Schwächen folgte die Ratseinigung von Juni 2023 dieser Logik des Kommissionsvorschlags maßgeblich und verwässerte die damit einhergehenden Verpflichtungen noch weiter. Die Mitgliedstaaten sollen „volle Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Art der Solidarität, die sie leisten“ behalten, und niemals verpflichtet werden, Relocations durchzuführen. Das Parlament setzt hingegen einen größeren Fokus auf Verteilung und erweitert zusätzlich zum Kommissionsvorschlag die Bestimmungen zur Familienzusammenführung, reduziert den Kapazitätsaufbau als Solidaritätsoption und stärkt Relocations. Trotz dieser Nuancen bleibt auch der Entwurf des Europäischen Parlaments zur Reform des Solidaritätssystem für die Mitgliedstaaten sehr flexibel – weit entfernt von der umfassenden Überarbeitung des Dublin-Systems, die von der Kommission versprochen wurde.
Ein weiteres Ziel der Reform ist Sekundärmigration zu verhindern, was insbesondere für Mittel- und Nordeuropäischen Staaten ein großes Anliegen ist, sowie Menschen ohne Bleibeperspektive schneller auszuweisen. Hierfür schlug die Kommission verschiedene Kategorisierungsverfahren vor. Der Vorschlag zur Screening-Verordnung sieht eine Kategorisierung vor der formellen Einreise auf das Gebiet der EU vor, die sogenannte Fiktion des Nicht-Eintritts. Antragsteller:innen sollen hier vor Einreise identifiziert und nach den Merkmalen (1) Wahrscheinlichkeit, Asyl zu erhalten, (2) Verletzlichkeit, (3) Gesundheitszustand und (4) potenzielle Gefahr für die öffentliche Ordnung kategorisiert werden. Im Anschluss soll das anwendbare Verfahren bestimmt werden (normales Verfahren, beschleunigtes Verfahren oder Grenzverfahren). Der Rat folgte in seiner Einigung vom Juni 2023 dem Kommissionsvorschlag größtenteils. Die Änderungen in der im April 2023 beschlossenen Position des Europäischen Parlaments schlagen einen verbesserten Schutz der Menschenrechte durch einen verstärkten, unabhängigen Monitoring-Mechanismus vor.
Wer genau in die Kategorie für ein Grenzverfahren fällt, legt die Kommission unter anderem in dem Vorschlag zur Asylverfahrensverordnung (APR) dar. Konkret sollen alle Antragsteller:innen ein verpflichtendes Verfahren an der Grenze durchlaufen, die im Zusammenhang mit einem irregulären Grenzübertritt aufgegriffen wurden oder nach einer Such- und Rettungsaktion ausgeschifft wurden und die entweder (1) eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellen, (2) die Behörden mit falschen Angaben oder durch Zurückhalten von Informationen getäuscht haben, oder (3) eine Staatsangehörigkeit innehaben, deren Anerkennungsquote unter 20 Prozent liegt. Der Rat geht noch einen Schritt weiter und erweitert zusätzlich zum Kommissionsvorschlag die Bestimmung, wann Grenzverfahren auch für Einreisende aus sogenannten sicheren Drittstaat angewendet werden können. Das Europäische Parlament hingegen verringert in seiner Position die Gründe, wann das Grenzverfahren verpflichtend eingesetzt werden muss, und will einen Monitoring-Mechanismus zur Einhaltung der Grundrechte einführen. Die Ausweitung von Grenzverfahren wäre eine schlechte Nachricht für viele Asylsuchende. Während dieser Verfahren wird Drittstaatsangehörigen die Einreise in das Hoheitsgebiet verweigert. Dies geschieht oft durch Unterbringung in haftähnlichen Lagern. Darüber hinaus sind die mit dem Asylrecht verbundenen Verfahrensgarantien in den verkürzten Grenzverfahren eingeschränkt.
Trotz des Durchbruchs durch Einigungen in Rat und Parlament zu den Gesetzespaketen bleibt es noch ein langer Weg bis zum Abschluss der Trilog-Verhandlungen und einer Gesamteinigung. Selbst wenn diese tatsächlich noch vor Ende der Legislaturperiode zustande kommt, wäre dies kein signifikanter Fortschritt in der Asylpolitik. Die Positionen von Rat und Parlament sind nicht geeignet, um eine faire Umverteilung und somit eine bedeutsame Entlastung der Ersteinreisestaaten in den Trilogverhandlungen zu erzielen. Außerdem würden die massive Ausweitung der Grenzverfahren den Zugang zu fairen Asylverfahren für viele beschränken. Zuletzt bleibt fraglich, inwiefern neue Reglungen tatsächlich umgesetzt werden würden und ob die Kommission in diesen Fällen Vertragsverletzungsverfahrungen gegen diese Mitgliedstaaten einleiten würde – ein Schritt, von dem sie in der Vergangenheit noch zurückgeschreckt ist.
Migrationsabkommen – Mehr Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitstaaten
Eine zentrale Voraussetzung für die Umsetzung eines reformierten europäischen Asylsystems ist, dass Menschen, die keinen Schutzstatus in der EU bekommen, in ihre Herkunftsländer oder sogenannte sichere Transitländer zurücküberstellt werden können. Um dies zu ermöglichen, will die EU vermehrt auf Hebel und Anreize in den Verhandlungen mit Drittstaaten setzen. Dies ist nicht neu, allerdings verwies der Rat im Februar 2023 zum ersten Mal auch auf legale Migration als ein möglicher Hebel oder Anreiz.
Um die Zusammenarbeit in diesen Bereichen zu intensivieren, rückten auch Migrationsabkommen mehr in den Fokus. Im Juni 2023 reisten Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, der niederländische Premierminister Mark Rutte und seine italienische Amtskollegin Giorgia Meloni nach Tunesien, um mit dem in Menschenrechtskreisen äußerst umstrittenen Präsidenten Kais Saied ein umfassendes Abkommen zu beschließen. Um irreguläre Ausreisen aus dem nordafrikanischen Land zu verhindern, wird Tunesien zukünftig unter anderem makrofinanzielle und Budgethilfe sowie eine engere Zusammenarbeit im Bereich Bildung und erneuerbarer Energien in Aussicht gestellt. Dieses Abkommen soll laut von der Leyen als Blaupause für zukünftige Zusammenarbeit mit weiteren Drittstaaten dienen. Inwieweit ein solches Abkommen signifikant zu mehr Rückführungen führt, bleibt abzusehen, insbesondere da vorherige Abkommen wie mit der Türkei gezeigt haben, dass sie nicht das Allheilmittel sind, und, sofern sie überhaupt umgesetzt werden, nur kurzlebig Änderungen bringen.
Ausblick: Der Fachkräftemangel als parallele Migrationskrise der EU
Mitgliedstaaten, Europäisches Parlament und Kommission haben 2022 und 2023 signifikante Entwicklungen im Bereich Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik angestoßen. Es bleibt abzuwarten, wie sich die praktische Umsetzung gestalten wird und wie nachhaltig die Entscheidungen der letzten Monate sein werden – insbesondere angesichts der Europawahlen 2024 und nationaler Wahlen in sieben Mitgliedstaaten.
Bei all den Kompromissen im Bereich der Zuwanderungssteuerung oder sogar -reduktion, wird verkannt, dass diese parallele Migrationskrise anders gelagert sein könnte. Denn das Problem des Fachkräftemangel wird in den meisten Mitgliedstaaten immer augenscheinlicher. Im letzten Jahrzehnt verdoppelte sich die durchschnittliche EU-Job-Vakanzrate von 1,4 Prozent im Jahr 2012 auf 2,8 Prozent im Jahr 2022. Besonders stark ist der Anstieg in Österreich und Portugal. Blickt man zusätzlich auf die Liste der besonders stark betroffenen Mangelberufe, finden sich Lücken vor allem im IT und MINT-Bereich – Branchen, die für die Umsetzung des von der EU geplanten grünen und digitalen Wandel ihrer Wirtschaft von entscheidender Bedeutung sind.
Die Kommission brachte im vergangenen Jahr mehrere Initiativen auf den Weg, die Fachkräfte auf die europäischen Arbeitsmärkte locken sollen. So bahnte sie etwa Gesprächen mit Marokko, Tunesien, Ägypten, Bangladesch und Pakistan über die Etablierung sogenannter „Talent Partnerships“ an oder trieb die Einigungen bezüglich der Aktualisierung der Single Permit Directive im Frühjahr 2023 voran, deren endgültiger Text nun im Trilog verhandelt wird. Entscheidend werden allerdings andere Stellschrauben sein: Es braucht eine Harmonisierung dieser Bedarfe mit anderen migrationspolitischen Zielen sowie eine Vereinfachung des viel zu undurchsichtigen Systems und einen Abbau der bürokratischen Hürden. Vieles wird davon abhängen, wie viele Menschen tatsächlich aufgrund dieser Reformen und durch Abkommen zu legaler Migration ihr Land verlassen werden – in der Vergangenheit waren es nämlich zumeist nur bis zu ein paar hundert Personen.
Da EU-Staaten allerdings mittlerweile selbst untereinander im Wettkampf um die besten Talente sind, werden die Regierungen bereits auf nationaler Ebene tätig. So verabschiedete Deutschland im Juni 2023 ein neues Fachkräfteeinwanderungsgesetz und Finnland schreitet weiter mit der Implementierung seines „Talent Boost Programms“ voran. Ein gemeinsamer europäischer Ansatz bei dieser Migrationskrise scheint also für viele Mitgliedstaaten nicht der Weg der Wahl zu sein.
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