Warum hat sich der Europäische Rat gegen die Verleihung des Kandidatenstatus an Albanien entschieden?
Der Kandidatenstatus schien zunächst in Reichweite. In ihrer begleitenden Meinung zum Fortschrittsbericht 2010 hatte die Europäische Kommission zwölf Reformprioritäten angemahnt, die Albanien angehen sollte, um den Kandidatenstatus zu erlangen.
Die Erfolge waren jedoch anfangs dürftig. Das lag vor allem an Meinungsverschiedenheiten zwischen der damals regierenden Demokratischen Partei (DP) und der größten Oppositionspartei, der Sozialistischen Partei (SP). Das Jahr 2013 markierte dann einen Wendepunkt: Kurz vor den Parlamentswahlen im Juni wurden unerwartet wichtige, von der EU geforderte Rechtsakte über den öffentlichen Dienst und den Obersten Gerichtshof sowie neue parlamentarische Verfahrensregeln verabschiedet.
Vor allem aber mit den frei und fair verlaufenen Wahlen war eine Grundvoraussetzung für die Verleihung des Kandidatenstatus erfüllt. Die Wahlen entsprachen weitestgehend internationalen Standards, die unterlegene DP erkannte ihre Niederlage an. Vor dem Hintergrund dieser positiven Entwicklung empfahl die Kommission in ihrem diesjährigen Fortschrittsbericht ausdrücklich, Albanien den Kandidatenstatus zu gewähren. Dazu hat auch beigetragen, dass die neue Regierung in Tirana es sich auf die Fahnen geschrieben hat, Korruption und organisierte Kriminalität wirksamer zu bekämpfen.
EU-Ministerrat und Europäischer Rat teilten die positive Einschätzung der Kommission, haben aber schließlich beschlossen, die Entscheidung über den Kandidatenstatus auf Juni 2014 zu verschieben. Ausschlaggebend dürfte die ablehnende Haltung der EU-Mitglieder Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Niederlande gewesen sein. So stimmte das niederländische Parlament noch in der Woche vor dem Gipfel gegen einen Kandidatenstatus für Albanien. Wie im Beschluss des Ministerrates wird die Ablehnung mit den noch unzureichenden Erfolgen im Kampf gegen die Korruption und das organisierte Verbrechen begründet. Unterstützung erhielt Albanien hingegen bis zuletzt von Bulgarien, Estland, Irland, Italien, Kroatien, Österreich, Slowenien und Ungarn.
Warum konnten die nach internationalen Standards verlaufenen albanischen Parlamentswahlen im Juni die zweifelnden EU-Mitglieder nicht umstimmen?
Mit dem positiven Verlauf der Wahlen war in der Tat eine der wichtigsten Forderungen der EU erfüllt. Die neue Koalitionsregierung zwischen den Sozialisten und der Sozialistischen Bewegung für Integration, die im Sommer mit großem Gestaltungswillen ihre Arbeit aufnahm, erwartete dann allerdings keine leichte Aufgabe. Die Vorgängerregierung unter Ministerpräsident Sali Berisha hatte ein enormes Haushaltsdefizit hinterlassen, das vor allem auf das ineffiziente Steuersystem zurückzuführen ist. Im Oktober musste der Haushalt für das laufende Jahr um 280 Millionen Euro gekürzt werden. Zurzeit verhandelt das Land mit dem Internationalen Währungsfonds über einen Kredit in ähnlicher Höhe. Der neue Ministerpräsident Edi Rama ging rasch wichtige Reformen im Bereich der lokalen Verwaltung und der Eigentumsrechte an. Anders als sein Vorgänger Berisha setzte Rama zudem bei der Besetzung der Ministerposten auch auf Vertreter aus der Zivilgesellschaft.
Einige Forderungen der EU sind jedoch auch von der neuen Regierung bislang nicht umgesetzt worden. Dazu gehört eine Entpolitisierung der Verwaltung. Wie bereits nach früheren Wahlen wurden Posten ohne Rücksicht auf fachliche Expertise vor allem nach Parteizugehörigkeit und Loyalität gegenüber den Machthabern verteilt. Auch vor diesem Hintergrund entschied sich der Europäische Rat, vor der Verleihung des Kandidatenstatus den weiteren Fortgang der Reformen abzuwarten.
Welche Bedeutung hat die erneute Ablehnung des Kandidatenstatus für die Region?
Nachdem Kroatien dieses Jahr der EU beigetreten ist, im vorigen Jahr die Beitrittsverhandlungen mit Montenegro begonnen wurden, im kommenden Jahr die Verhandlungen mit Serbien beginnen und Mazedonien bereits seit 2005 EU-Kandidat ist, bleiben mit Albanien, Kosovo und Bosnien-Herzegowina nur noch drei Länder des westlichen Balkans ohne den offiziellen Status als Bewerberland.
Die erneute Ablehnung des Kandidatenstatuts ist für Albanien auch deshalb frustrierend, weil es damit gewissermaßen auf einer Integrationsstufe mit Kosovo und Bosnien-Herzegowina stehen bleibt – beides Länder, die in absehbarer Zukunft keine Aussicht auf eine europäische Integration haben: Der völkerrechtliche Status des Kosovo ist nach wie vor umstritten. Auch wenn seitens des Europäischen Rats die EU-Perspektive für das Land wiederholt bekräftigt wurde, können vor Anerkennung seiner Souveränität durch alle EU-Mitgliedsländer keine konkreten Annäherungsschritte erfolgen. Eine positive Erwiderung des Beitrittsantrags Bosnien-Herzegowinas scheint derzeit ebenfalls in weiter Ferne. Seit dem Friedensabkommen von Dayton 1995 befindet sich das Land in einer strukturellen und politischen Krise, die Funktionsfähigkeit des Staates, der nach wie vor unter internationaler Vormundschaft steht, ist eingeschränkt.
Die Ablehnung des Kandidatenstatus für Albanien kann als entmutigendes Signal für die weiteren EU-Aspiranten verstanden werden, da deutlich geworden ist, dass Reformeifer und erfolgreich durchgeführte Wahlen von Brüssel nicht unmittelbar belohnt werden.
Albanien ist jedoch nicht unbedingt ein Referenzpunkt für alle anderen Länder des westlichen Balkans. Es war die EU, die den Kunstbegriff „westlicher Balkan“ geprägt hat. Die historischen Erfahrungen der Nachfolgestaaten Jugoslawiens unterscheiden sich jedoch grundlegend von denen Albaniens; die Bedeutung des Landes und seiner europäischen Integration für andere Staaten in der Region sollte daher nicht überschätzt werden.
Was sagt die ausgebliebene Verleihung des Kandidatenstatus über die EU-Erweiterungspolitik?
Trotz der aufgeschobenen Verleihung des Kandidatenstatus: Dass Albanien vor allem in den vergangenen Monaten große Schritte auf seinem Weg in die EU unternommen hat, zeugt davon, dass die Erweiterungspolitik der EU funktioniert. Es gelingt nach wie vor, beitrittswillige Länder – langsam, aber kontinuierlich – an die Union heranzuführen. Besonders mit Blick auf die inneren Probleme der EU wie der Schuldenkrise dient ein Festhalten an der bewährten Erweiterungspolitik der Gemeinschaft auch als Selbstvergewisserung. Damit zeigt die EU, dass sie in diesem Bereich außenpolitisch handlungsfähig bleibt.
Um die Erweiterungspolitik noch effizienter zu gestalten, hat die EU ihre unterschiedlichen Instrumente optimiert – Dialogformate und Monitoringmechanismen ausgebaut – und das Thema Rechtsstaatlichkeit stärker in den Vordergrund gerückt. Zusätzlich hat die EU in ihrem neuen Finanzrahmen für 2014 bis 2020 ein Finanzierungsinstrument geschaffen (IPA II, Instrument für Heranführungshilfe II), mit dem im Sinne des „more for more“-Ansatzes Reformfortschritte in den beitrittswilligen Ländern belohnt werden können.
Wie geht es mit der EU-Integration Albaniens weiter?
Nachdem der Kandidatenstatus für Albanien bereits beim Dezembergipfel in Reichweite war, ist es wahrscheinlich, dass sich bis zum Europäischen Rat im Juni 2014 die EU-internen Skeptiker umstimmen lassen.
Voraussetzung ist allerdings, dass Albanien auf Reformkurs bleibt und sich nicht von der jüngsten Entscheidung der EU entmutigen lässt. Die noch ausstehenden Reformen umfassen die Entpolitisierung der Verwaltung ebenso wie die Durchsetzung von Rechtsstaatlichkeit, Menschen- und Eigentumsrechten sowie den Kampf gegen die Korruption und das organisierte Verbrechen. Erst nach signifikanten Fortschritten in diesen Bereichen kann Albanien damit rechnen, EU-Beitrittskandidat zu werden.
Da für viele der notwendigen Reformen die konstruktive Mitarbeit der albanischen Opposition unabdingbar ist, sollte die EU auch auf deren Führer Lulzim Basha einwirken. Seiner Demokratischen Partei dürfte nicht gefallen, dass die sozialistisch geführte Regierung mit einer Verleihung des Kandidatenstatus im Juni 2014 die Lorbeeren für Reformen ernten würde, die teilweise bereits während der demokratischen Regierungszeit eingeleitet wurden. Dennoch bleibt zu hoffen, dass die Opposition der mit rund 85 Prozent weiterhin sehr hohen Zustimmung der Albaner zur europäischen Integration Rechnung trägt und mit der Regierung zusammenarbeitet.
