Das nationale Schutzraumkonzept wird zurzeit unter Federführung der Länder innerhalb der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Zivile Verteidigung“ erarbeitet. Ziel ist ein schneller Aufbau von Schutzraumkapazitäten, vor allem durch die Nutzung bestehender Infrastruktur. Dazu ist laut Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zunächst geplant, anhand feststehender Kriterien mögliche, öffentliche Zufluchtsorte systematisch zu erfassen und geeignete Bausubstanz zu identifizieren. In einem zweiten Schritt soll ein auf diesen Daten aufbauendes digitales Verzeichnis geschaffen werden, das es Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, die für sie nächstgelegenen Schutzorte über das Handy zu ermitteln. Flankiert werden soll dies durch Handlungsempfehlungen zur niedrigschwelligen Herrichtung schutzbietender Räume in privaten Kellern und weitere Informationsprodukte zu Schutzmöglichkeiten.
In einem weiteren Schritt soll im Rahmen eines Pilotprojektes ermittelt werden, welche Ausstattung in öffentlichen Zufluchtsorten vorhanden sein muss, um einen mehrstündigen Aufenthalt gewährleisten zu können. Dabei wird von einem im Vergleich zum Kalten Krieg veränderten Bedrohungsszenario ausgegangen. Deutschland wäre demnach nicht mehr unmittelbarer Frontstaat, sondern im Falle eines Konflikts an der NATO-Ostflanke „logistische Drehscheibe“, sodass Gefahren insbesondere von Raketen- und Drohnenangriffen auf Hochwertziele und Kritische Infrastruktur ausgingen. Für einen entsprechenden Ausbau der vorhandenen Infrastruktur zu Schutzräumen bedürfte es jedoch erheblicher Investitionssummen. BBK-Präsident Ralph Tiesler rechnet gegenüber der „Süddeutschen Zeitung“ mit 10 Milliarden Euro in vier Jahren. Neben diesem finanziellen Aspekt sind aber auch die Eigentumsverhältnisse, fehlende Expertise in der Bauwirtschaft sowie Engpässe bei Material und Personal limitierende Faktoren. Vor diesem Hintergrund bedarf es daher einer an die Bedrohungslage angepassten Strategie, die sich auf besonders gefährdete Orte fokussiert und zugleich einen verbindlichen Rechtsrahmen setzt, der es jedem Einzelnen ermöglicht, einen Beitrag zu mehr Resilienz zu leisten.
Doch wie gehen unsere europäischen Nachbarn mit der durch den russischen Angriffskrieg veränderten Sicherheitslage um und könnten deren regulatorische Maßnahmen Vorbild für Deutschland sein?
Verpflichtender Schutzraumbau bei (bestimmten) Neubauprojekten
Polen und Lettland haben auf die veränderte Bedrohungslage reagiert und ihre Gesetze angepasst. Andere Staaten wie die Schweiz und Finnland können auf eine jahrzehntelange Schutzbauhistorie zurückblicken.
Die Bundesregierung möchte zunächst auf Umgestaltung und Umwidmung von bestehender Infrastruktur setzen. Dies erscheint unter der Prämisse, möglichst schnell mehr Schutzraumplätze zur Verfügung stellen zu können, naheliegend. Allerdings sind nachträgliche bauliche Anpassungen – soweit sie überhaupt möglich sind – zumeist aufwendiger und teurer. Zudem müssten, im Fall, dass der Staat nicht Alleineigentümer ist, jeweils Umbauvereinbarungen mit dem Eigentümer getroffen werden. Deshalb setzen mehrere Länder bereits in der Neubauphase auf verpflichtende Elemente.
Die Schweiz als europäischer Musterschüler im Schutzraumbau normiert in Art. 61 des schweizerischen Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes seit den 1960er Jahren eine grundsätzliche Baupflicht für Eigentümerinnen und Eigentümer beim Bau von Wohnhäusern. Eigentümer, die keinen Schutzraum erstellen, haben einen Ersatzbeitrag zu entrichten, der von den Gemeinden wiederum für den Bau und die Erhaltung von öffentlichen Schutzräumen verwendet wird. So kommt die Schweiz auf mehr Schutzraumplätze als Einwohner. Allerdings birgt eine allgemeine Baupflicht für private Bauherren auch Probleme. Zu den Planungs- und Errichtungskosten kommen erhebliche Kosten für die Instandhaltung und Inspektion. Maßgebliche Schutzraumkomponenten haben mittlerweile ihre maximale Lebensdauer erreicht und müssten ausgetauscht werden. Ein Austausch ist jedoch vielfach unwirtschaftlich und aufgrund nicht mehr hergestellter Ersatzteile teilweise gar nicht möglich. Aus diesem Grund ist die Schweiz bestrebt, kleinere Schutzräume zu entwidmen und sukzessive durch größere, öffentliche Schutzräume zu ersetzen.
Auch Finnland setzt auf eine Baupflicht der Eigentümer bei Neubauten. Diese gilt jedoch nicht für jeden Bauherren gleichermaßen, sondern hängt von der Größe des Gebäudes und dem Verwendungszweck ab. So muss bei einem Wohnhaus ab einer Gebäudegrundfläche von 1.200 m² ein Zivilschutzraum errichtet werden. Die Kosten für Errichtung und Erhaltung trägt – wie in der Schweiz – zunächst der Bauherr. Allerdings wird der Bau vom finnischen Staat gefördert, indem die Baukosten der Zivilschutzanlage nicht auf die Baugenehmigung des Grundstücks angerechnet werden.
Polen setzt auf „dual-use-fähige“ Neubauten
Polen befindet sich dagegen derzeit in einer ähnlichen Lage wie Deutschland. Eine Bestandsaufnahme im Jahre 2023 offenbarte, dass für weniger als vier Prozent der polnischen Bevölkerung eine Schutzunterkunft zur Verfügung steht. Polen hat deshalb den differenzierenden finnischen Ansatz aufgegriffen und mit Gesetz vom 5. Dezember 2024 über den Schutz der Bevölkerung und den Katastrophenschutz normativ verankert. Ziel des Gesetzes ist eine Schutzraumabdeckung der polnischen Bevölkerung innerhalb der Verwaltungsgrenzen der Städte von mindestens 50 Prozent. Erreicht werden soll dies dadurch, dass Untergeschosse in öffentlichen Gebäuden sowie Mehrfamilienhäuser und Tiefgaragen so zu planen und auszuführen sind, dass darin vorübergehende Zivilschutzplätze errichtet werden können. Gleiches soll für U-Bahnprojekte und unterirdische Straßenbauprojekte gelten. Damit möchte Polen sukzessive „dual-use-fähige“ Schutzrauminfrastruktur errichten. Die bauenden Eigentümer sollen dabei mit Zuschüssen von bis zu 100 Prozent der Investitionssumme gefördert werden. Hierfür plant die polnische Regierung mit Kosten von 12,5 Milliarden Euro bis zum Jahr 2034.
Es handelt sich primär um eine Frage des politischen Willens und der Priorisierung
Lettland wählte einen ähnlichen Weg und beschloss im Juni dieses Jahres, dass der Bau von Schutzräumen für bestimmte Gebäudearten verpflichtend ist. Diese Pflicht soll ab dem 1. Januar 2027 für Mehrfamilienhäuser mit mehr als fünf oberirdischen Etagen sowie öffentliche Gebäude wie Kindergärten, Schulen und Krankenhäuser mit über 2.500 m² gelten.
Verbindliche Technische Normen und Schutzstandards
Allerdings wäre es mit einer – wie auch immer gearteten – Baupflicht allein nicht getan, handelt es sich dabei doch primär um eine Frage des politischen Willens und der Priorisierung. Die praktischen Herausforderungen liegen in der Festlegung von verbindlichen Schutzstandards und der Implementierung von diesbezüglichen technischen Normen. Das vom BBK geplante Pilotverfahren sollte deshalb unter Berücksichtigung des erwarteten Bedrohungsszenarios nicht nur ermitteln, welche Ausstattung in Schutzräumen notwendig ist, sondern auch welche baulichen Anforderungen dazu erfüllt sein müssen und wie diese möglichst kosteneffizient und ohne Beeinträchtigung des primären Nutzungszwecks integriert werden können. Im Idealfall gelingt es, eine flächendeckende „dual-use-fähige“ Infrastruktur zu schaffen, die über geeignete Hardware verfügt, um im Bedarfsfall schnell zu einem einsatzfähigen Schutzraum umfunktioniert werden zu können. Damit in der Bauwirtschaft eine Expertise-Entwicklung stattfinden und Skaleneffekte erzielt werden können, bedarf es einheitlicher technischer Normen, die für ausgewählte Bauprojekte als verpflichtend statuiert werden.
Im Idealfall gelingt es, eine flächendeckende „dual-use-fähige“ Infrastruktur zu schaffen
Auch in dieser Hinsicht lohnt sich ein Blick auf unseren südlichen Nachbarn. Die Schweiz kann auf ein ausdifferenziertes System technischer Normen zurückgreifen. So finden sich in den Technischen Weisungen für die Konstruktion und Bemessung von Schutzbauten (TWK2017) detaillierte Vorgaben zu Konstruktionsstärken und zwingenden Ausstattungsmerkmalen. Ferner finden sich beispielhafte Ausführungen für die Errichtung von großen Schutzbauten oder Schutzbauten in Tiefgaragen. Der Schutzraumbau nach diesen technischen Weisungen hat sich mittlerweile zu einem weltweiten Gütesiegel entwickelt und wird von privaten Bauunternehmen freiwillig als Goldstandard angewendet.
Diese Standards könnten schlicht kopiert werden. Es stellt sich jedoch die Frage, ob dies vor dem Hintergrund der Bedrohungslage und den zur Verfügung stehenden materiellen und zeitlichen Ressourcen sinnvoll wäre.
Die Schweiz definiert in Art. 104 der Zivilschutzverordnung (ZSV), dass alle Schutzbauwerke einen Basisschutz gewährleisten müssen. Dieser Basisschutz soll sowohl vor Nahtreffern konventioneller Waffen als auch gegen chemische, biologische, nukleare und radiologische (CBRN)-Gefahren wirken. Damit statuiert die Schweiz ein hohes Schutzniveau, welches auch mit höheren Baukosten einhergeht und den primären Nutzungszweck des Bauwerkes beeinträchtigen kann. Demgegenüber setzt Lettland auf abgestufte Schutzkategorien. So soll ein Schutzraum der Kategorie I sowohl vor Explosionsdruckwellen als auch vor CBRN-Gefahren schützen, während ein Schutzraum der Kategorie III lediglich die Auswirkungen von Explosionsdruckwellen und Trümmern mindern soll. Für Gebäude, die als kritische Infrastruktur eingestuft sind, gilt dabei der höchste Sicherheitsstandard der Kategorie I. Mit dieser Differenzierung versucht der lettische Gesetzgeber das gängige Bedrohungsszenario zu adressieren, wonach Kritische Infrastruktur als unmittelbares Angriffsziel einer direkten Einwirkung ausgesetzt wäre, während Wohnhäusern und sonstigen Einrichtungen eher indirekte Treffer drohen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch Schutzräume mit einem hohen Schutzniveau Belastungsgrenzen unterliegen. Einen absoluten Schutz können auch sie damit nicht bieten. Ein Schutzraumkonzept muss deshalb immer einen Kompromiss zwischen Sicherheit und Machbarkeit finden.
Anpassung des baulichen Grundschutzes
Selbst wenn der Bevölkerung genügend öffentliche und leicht zugängliche Schutzraumplätze zur Verfügung stünden, bliebe die Problematik der rechtzeitigen Erreichbarkeit. Dies wird umso deutlicher, wenn man sich die Lage in der Ukraine vergegenwärtigt. Bei einem (nächtlichen) Raketenangriff mit einer Vorwarnzeit von nur wenigen Minuten, womöglich flankiert von einem Stromausfall, dürfte es nicht nur mobilitätseingeschränkten Menschen schwerfallen, rechtzeitig einen Schutzraum aufzusuchen. Zudem sinkt mit zunehmender Dauer des Krieges und sich häufenden Warnungen die Bereitschaft der Bevölkerung, Schutzräume aufzusuchen und dort auszuharren, sodass immer mehr Menschen auch bei Luftalarm in ihren Wohnungen bleiben. In der Ukraine rückt deshalb die Gestaltung des eigenen Wohnraums in den Vordergrund.
Diese Erfahrungen sollten berücksichtigt und in ein ganzheitliches Schutzkonzept einbezogen werden. Neben niedrigschwelligen Handlungsempfehlungen zur Herrichtung von privaten schutzbietenden Räumen, sollte deshalb auch die bauliche Gestaltung von Wohnungen unter dem Gesichtspunkt der Resilienz in den Blick genommen werden. Diesen Punkt greift die 2024 erschienene Rahmenrichtlinie für die Gesamtverteidigung (RRGV) zwar auf, beschränkt sich aber auf die Feststellung, dass eine „flächendeckend vorhandene solide Bausubstanz“ einen Grundschutz gewährleiste. Dieser Grundschutz könnte jedoch verbessert werden, wenn Schutzaspekte bereits bei der Planung von Gebäuden berücksichtigt würden. Das BBK hat in seiner neuen Broschüre „Vorsorgen für Krisen und Katastrophen“ die sogenannte „2-Wand-Regel“ aufgegriffen, wonach zum Schutz vor Explosionen zwei Wände zwischen dem Außenbereich und dem eigenen Aufenthaltsort liegen sollten. Diese Schutzwirkung könnte indes deutlich erhöht werden, wenn bereits im Grundriss der Wohnung geeignete Flächen eingeplant, ausgewiesen und durch gezielt verstärkte Wohnungsinnenwände zusätzlich geschützt würden.
Zusammenfassend sollten deshalb insbesondere die folgenden Maßnahmen ergriffen werden:
- Im Rahmen des angekündigten „Bauturbos“ und unter Zuhilfenahme des Infrastruktursondervermögens sollten geeignete Neu- und Umbauprojekte identifiziert und „dual use-fähig“ errichtet werden.
- Hierzu sollten verbindliche Schutzstandards festgelegt und in verpflichtend anzuwendende technische Normen überführt werden.
- Schließlich sollte der bauliche Grundschutz verbessert werden, indem Schutzaspekte bereits bei der Gebäudeplanung berücksichtigt und geschützte Wohnbereiche ausgewiesen werden.
Diese Schritte stellen keine Ad-hoc-Maßnahmen dar, sondern würden sukzessive über einen längeren Zeitraum wirken und das geplante Schutzraumkonzept flankieren. Zu beachten ist aber, dass Infrastrukturmaßnahmen nur dann einen wirklichen Beitrag zu mehr Resilienz leisten können, wenn sie nicht isoliert als Maßnahme des Staates, sondern als gesamtgesellschaftliche Aufgabe begriffen werden und der Zivilschutz als Teil des Alltags etabliert werden kann.
