Die Pandemie treibt Spaltung an

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Frankreichs Politik reagierte mit drastischen Maßnahmen auf die durch Covid-19 ausgelöste Krise. Macron nutzte sie im Juli 2020 für die Ankündigung eines „neuen Wegs“, der die Bevölkerung auf neue Prioritäten für den Präsidentschaftswahlkampf 2022 einstimmen soll. Doch eine zweite Welle der Pandemie überschattete wenige Monate später Macrons politisches Manöver. Im Oktober erreichte die Zahl der täglichen Neuinfektionen mit mehr als 25.000 den höchsten Wert seit März 2020. Die wirtschaftlichen Prognosen haben sich mit den Investitionsmaßnahmen leicht verbessert, doch die Zentralbank Banque de France rechnet noch immer mit einem Rückgang des Bruttoinlandsproduktes (BIP) von 8,7 Prozent im Jahr 2020 und damit mit einer Rezession; rund 800.000 Arbeitsplätze gehen verloren. Zu diesen wirtschaftlichen und sanitären Krisen kommt eine schon länger anhaltende Vertrauenskrise hinzu, die Frankreichs politische Führung trifft. Anfang Oktober 2020 geben 64 Prozent der Befragten an, kein Vertrauen in die Fähigkeit der Exekutive zu haben, die Pandemie einzudämmen. Gelingt es Macron nicht, diese mehrfachen Krisen zu bewältigen, könnte die Unterstützung von Anti-System-Parteien wie Marine Le Pens rechtsextremen Rassemblement national (RN) bis 2022 weiter wachsen.

Nach einem kurzzeitigen Anstieg von Macrons Beliebtheit nach der Vorstellung seines neuen Programms zu Beginn des Sommer, fällt sie nun wieder auf eine Unterstützung zwischen 35 und 40 Prozent zurück und der Anteil der Französinnen und Franzosen, die pessimistisch in die Zukunft blicken, steigt: 78 Prozent geben an, Frankreich befinde sich im Niedergang – ein Rekordwert seit Macrons Wahl 2017. Zweifel, ob Macron mit seiner Partei La République en Marche (LREM) diesen Niedergang aufhalten kann, gibt es seit der Wahlschlappe bei den Kommunalwahlen im Juni 2020. Die LREM erhielt bei der Abstimmung nur einen Bruchteil der erhofften lokalen Mandate. Hinzu kommt eine Verschärfung innerparteilicher Konflikte: Ende September 2020 trat der stellvertretende Parteivorsitzende Pierre Person zurück und erklärte, die Partei sei nicht in der Lage, die neue Phase der Präsidentschaft zu bewältigen. Der Politiker hatte im Vorfeld von Macrons Wahl die Jugendorganisation gegründet, die den Kandidaten unterstützte. Sein Rücktritt vom Parteiamt zeigt die Schwierigkeiten, auch nach knapp vier Jahren die Dynamik der Bewegung in Parteistrukturen zu überführen. Bei den Senatswahlen am 27. September 2020 konnte LREM seine Situation immerhin stabil halten, ohne große Zugewinne, aber auch ohne Verluste. LREM ist jedoch weit von der erhofften Verankerung in Frankreichs politischen Institutionen jenseits der Nationalversammlung entfernt. 

Auch Macrons bedeutender europapolitischer Erfolg schlägt sich nicht in wachsende Beliebtheit zuhause nieder: Das nach dem deutsch-französischen Vorstoß im Europäischen Rat beschlossene Konjunktur- und Investitionsprogramm entspricht in großen Teilen der haushaltspolitischen Flexibilität und Solidarität, die er in den letzten Jahren immer wieder von Deutschland eingefordert hat. Ob er davon jedoch innenpolitisch profitieren kann, hängt wesentlich von der direkten Wirkung des Wiederaufbaufonds in Frankreich und dem weiteren Verlauf der Krise in Frankreich selbst ab. Denn noch immer sind Europa- oder Außenpolitik nicht die Arena, in der Franzosen über Erfolg oder Misserfolg ihrer Präsidenten urteilen. Zwar hat sich Macron im Wahlkampf 2017 gerade durch seine klare Europafreundlichkeit von Marine Le Pen abgehoben, wahlentscheidend waren jedoch innenpolitische Themen.  

Beachtenswert ist in dieser Hinsicht auch, dass die Bevölkerung wieder mehr an einem offenen Frankreich zweifelt. Die Zustimmung zur Aussage, Frankreich müsse sich mehr vor der Welt schützen, erreicht mit 65 Prozent den höchsten Wert seit Beginn der jährlichen Erhebung im Rahmen dieser Studie 2013. Auch die Anzahl jener, die in der Globalisierung eine Bedrohung für Frankreich sehen, ist seit 2017 deutlich auf 60 Prozent gestiegen – unter einem Präsidenten Macron, für den es ein erklärtes Ziel ist, Frankreich an die Globalisierung anzupassen. Fast identisch sind die Zahlen und deren Entwicklung im selben Zeitraum bei der Frage, ob mehr Protektionismus französische Unternehmen vor internationaler Konkurrenz schützen sollte.

Die Frage, ob Macron bis 2022 Vertrauen in der Bevölkerung zurückzugewinnen kann, ist entscheidend. Auch 2022 könnte Macron in der Stichwahl wieder der Rechtsextremen Marine Le Pen gegenüber stehen. Je tiefer die gesellschaftlichen Spaltungen, desto stärker profitieren Extremisten auf beiden Seiten. Dies betrifft langfristig auch den Nachbarn Deutschland – stehen sich dann doch ganz konträre Vorstellungen von Europa und der internationalen Zusammenarbeit gegenüber. Ein gemeinsames Vorgehen gegen nationalen Rückzug und die Vertiefung gesellschaftlicher Konflikte ist aus diesem Grund wesentlich. 

FRANKREICHS MEHRFACHE KRISE

Die Pandemie ist nicht nur eine neue Krise, sie offenbart außerdem bisherige Schwachstellen und vertieft die Vertrauenskrise. Das zeigt zum Beispiel das harsche Urteil über das Krisenmanagement von Präsident und Regierung durch die Bevölkerung: Rund 61 Prozent der Befragten zeigen sich bei einer Umfrage im Juli 2020 darüber enttäuscht (im Vergleich zu 32 Prozent der Befragten in Deutschland oder 46 Prozent in Italien). Deutschland und Frankreich hatten gerade zu Beginn der Krise mit ähnlichen Problemen zu kämpfen, wie zum Beispiel einem gravierenden Mangel an Schutzausrüstung. Beide Länder waren trotz der Sensibilisierung durch Expertinnen und Experten auf die Gefahr von Pandemien in den Vorjahren nicht auf eine solche Krise vorbereitet. Die hohe Diskrepanz in der Beurteilung der politischen Reaktion lässt sich also nur in Teilen durch tatsächliche Unterschiede im Krisenmanagement erklären. Das strenge Urteil der befragten Franzosen kann auch als Fortsetzung einer schon lange anhaltenden Unzufriedenheit mit der Arbeit der Regierung und des Präsidenten im Besonderen gesehen werden – sichtbar auch in der bereits genannten niedrigen Beliebtheit Macrons. 

Mit seiner „Neuerfindung“ reagiert Macron nun nicht nur auf die Krise durch Covid-19, sondern auch auf tieferliegende Spaltungen der französischen Gesellschaft: Sie betreffen den Konflikt über Zuständigkeiten zwischen Zentralstaat und lokalen Akteuren, die wachsende Kluft zwischen Privilegierten und Chancenlosen und schließlich das Verhältnis von traditionellen Instrumenten demokratischer Mitbestimmung und Forderungen nach mehr direkter Demokratie. Diese Spaltungen tragen dazu bei, dass Frankreich innenpolitisch angespannt ist – große politische Auseinandersetzungen der letzten Jahre wie die der Gelbwesten und die Proteste gegen die Rentenreform zeugen von ihrem Potential, politische Blockaden zu verursachen. Umso zentraler ist es für Macron, diese Krisen in seiner zukünftigen Politik gezielt zu adressieren.

Lokal vs. zentral: Krise des Zentralstaats

Die Kompetenzzuweisung zwischen Gebietskörperschaften und Zentralstaat ist im Zuge der Pandemie wieder zum Debattenthema geworden. So beklagt der liberale Think Tank Institut Montaigne in einer Analyse des staatlichen Krisenmanagements während der Pandemie strukturelle Dysfunktionalitäten. Mangelnde Transparenz, ein hoher Grad an Zentralisierung und gleichzeitig geringe Spielräume für lokale Akteure und Initiativen prägten gerade den Beginn der Krise. Die Ausrufung des sanitären Notstands trug zusätzlich zur Zentralisierung bei – so hob zum Beispiel der Conseil d’État, Frankreichs oberstes Verwaltungsgericht, lokale Entscheidungen über eine Maskenpflicht im April wieder auf. Wenig später war sie landesweit Kernelement in der Bekämpfung der Pandemie. 

Der Konflikt über Zentralismus geht weit über Fragen der administrativen Zuständigkeit hinaus. Die Proteste der Gelbwesten illustrierten einen substantiellen Konflikt zwischen urbanen Zentren und der Peripherie. Der jahrelange Rückbau staatlicher Infrastruktur, medizinischer Versorgung oder der Verkehrsanbindung entfernt ländliche Regionen nicht nur räumlich von der Hauptstadt: Auch politisch fühlen sich viele Franzosen nicht von „Paris“ repräsentiert. Lokale Entscheidungsträger hingegen, wie zum Beispiel Bürgermeisterinnen und Bürgermeister, genießen unter politischen Akteuren mit Abstand das meiste Vertrauen. 

Macron antwortet auf diesen Konflikt mit Dezentralisierungsmaßnahmen: Eine „Conférence des territoires“ soll die Beziehung zwischen Gebietskörperschaften und Regierung neu ordnen. Auch der neue Premierminister Jean Castex, der zuletzt Bürgermeister von Prades in den Pyrenäen war, soll eine neue Verbindung zwischen Paris und den Kommunen verkörpern, auch wenn er jahrelang in der nationalen Verwaltung tätig war. Ein erster Schritt, der die jahrelange Blockade zwischen Staat und Regionen lösen soll, ist ein von Castex nur wenige Wochen nach seinem Amtsantritt auf den Weg gebrachtes Abkommen mit den Regionen, das finanzielle Unterstützung für die Bewältigung der Corona-Krise beinhaltet. Zudem soll Amélie de Montchalins, Ministerin für Transformation und den öffentlichen Dienst, die Verwaltung dezentraler und effizienter gestalten.

Die Maßnahmen könnten dann erfolgreich sein, wenn sie über Konsultationen hinausgehen und konkrete Ergebnisse bringen, die sich zudem rasch in den aktuellen Prioritäten wie zum Beispiel Gesundheit, ökologische Transformation oder wirtschaftliche Investitionen umsetzen lassen. Die nun für alle Ministerinnen und Minister obligatorisch gewordenen wöchentlichen Termine außerhalb von Paris reichen nicht aus, wenn dieser zweite Schritt nicht gegangen wird. 

Privilegiert vs. chancenlos: Krise des Sozialstaats

Obwohl Macron mit seiner Wahl die klassische Rechts-Links-Spaltung der französischen Politik überwunden hat, ist eine andere Spaltung umso stärker zurückgekehrt: der Zerfall der Gesellschaft in soziale Klassen. Betrachtet man die Unterstützung des Staatspräsidenten unter sozioökonomischen Gesichtspunkten, so ist sie bei den oberen Einkommensklassen 27 Prozentpunkte höher als bei Arbeiterinnen und Arbeitern. Bei seinem Vorgänger François Hollande war es nur ein Prozentpunkt; bei Nicolas Sarkozy bestand kein Unterschied. Wie explosiv dieser Konflikt ist, zeigten einmal mehr die Proteste der Gelbwesten, für die das Gefühl, gegenüber einer kleinen Elite abgehängt zu sein, identitätsstiftend war. Auch die Bewegung gegen die Rentenreform, die das Land Ende 2019 lahmlegte, ebenso wie die Proteste gegen Polizeigewalt und Rassismus nach dem Mord an George Floyd 2020 in Minneapolis (USA) speisen sich aus der Kritik fehlender sozialer Gerechtigkeit und Chancengleichheit.

Weitere Krise: Zerfall der Gesellschaft in soziale Klassen. 

Die Corona-Krise macht den Staat nun wieder zum zentralen Akteur, um die soziale und wirtschaftliche Sicherheit seiner Bevölkerung zu garantieren – der Moment also für eine „soziale Wende“, die Macron mit der Versicherung „was immer es kostet“ in seiner Fernsehansprache am 12. März einleitete. Konkret bedeutet das: Die zu Beginn des Mandats beschlossene Aufhebung der Wohnsteuer gilt vorerst nicht mehr für vermögende Haushalte, den Gesundheitssektor stärkt der Staat nach intensiven Beratungen mit Akteuren im Gesundheitsbereich mit Investitionen von 8,2 Milliarden Euro, die Sozialversicherung soll in einer großen und kostenintensiven Reform durch eine neue Säule ergänzt werden, die der Pflege gewidmet ist. Die beiden bisher für Macron zentralen Reformbaustellen, die Rentenreform und die Reform der Arbeitslosenversicherung, werden vorerst aufgeschoben. Letztere, die unter anderem vorsieht, den Zugang zu Arbeitslosengeld stärkeren Bedingungen zu unterlegen, wird die Regierung in den kommenden Monaten besonders schwer vermitteln können: Schätzungen des Versicherers Coface zufolge könnten Unternehmenskonkurse in Frankreich zwischen Ende 2019 und Ende 2021 um 21 Prozent zunehmen. Die Arbeitslosigkeit könnte bis Anfang des kommenden Jahres auf 13,5 Prozent steigen. Besonders betroffen sind junge Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer: Rund 700.000 junge Menschen versuchen in diesem Herbst unter diesen erschwerten Bedingungen, in den Arbeitsmarkt einzutreten. 

Auch der soziale Dialog soll unter Premierminister Castex eine neue positive Dynamik erlangen. Das Verhältnis zwischen Exekutive und Gewerkschaften war zuletzt selbst bei der reformorientierten und Macron anfangs wohlgesinnten CFDT (Confédération française démocratique du travail) angespannt und von Misstrauen geprägt. Die Gewerkschaften beklagten bei Konsultationen im Vorfeld der Rentenreform fehlenden Verhandlungsspielraum. Mit der vor kurzem beschlossenen Prämie für Unternehmen, die junge Menschen unter 26 Jahren anstellen, gewinnt die Regierung wieder an Ansehen unter den Gewerkschaften. Doch besonders die pausierende Rentenreform birgt auch in Zukunft Konfliktstoff: Die Regierung braucht die Reform, um das Haushaltsdefizit zu reduzieren, und will das Dossier ab Herbst 2020 wieder öffnen. Die Konfliktpunkte Renteneintrittsalter und Ausnahmeregelungen bleiben bestehen. Wenn Macron die Reform fortsetzt, riskiert er die Glaubwürdigkeit seiner angekündigten sozialen Wende. Gleichzeitig wäre für ihn ein Abschluss der Reform ein wichtiger Erfolg für sein politisches Lager und außerhalb Frankreichs ein starkes Signal für Reformfähigkeit. Aus den kommenden Verhandlungen mit den Sozialpartnern müssen beide Seiten als Sieger hervorgehen können. Gelingt das nicht, könnte der Konflikt wieder auf die Straße verlagert werden.

Rückzug vs. Beteiligung: Krise der Mitbestimmung

Eine große Unzufriedenheit mit Frankreichs politischem System – von der schwachen Rolle des Parlaments über die fehlende Möglichkeit von Bürgerinitiativen hin zum starken Zentralismus – drückte sich regelmäßig in Umfragen oder im steigenden Anteil von Wahlenthaltungen aus. Bei den diesjährigen Kommunalwahlen beteiligten sich nur knapp 38 Prozent der Wahlberechtigten, so wenige Wähler wie noch nie. Mag die Pandemie sicherlich ein Grund für die niedrige Wahlbeteiligung sein, so entspricht dies doch dem Negativtrend der vergangenen Jahre. Gleichzeitig werden Forderungen nach mehr politischem Gestaltungsspielraum außerhalb von Wahlen immer lauter. 

Die Gelbwesten gaben den Anstoß für eine Diskussion über die Einführung eines Referendums per Bürgerinitiative (RIC, référendum d’initiative citoyenne) – eine Forderung, die rund drei Viertel der Franzosen teilt. Macron antwortete auf diese Forderung zunächst mit der „Grand débat“, bestehend aus zahlreichen Gesprächen und Diskussionsrunden zwischen Wählerinnen und Wählern sowie Gewählten, und dem Bürgerklimarat (Convention citoyenne pour le climat). Letzterer ist dabei besonders innovativ: Seit Oktober 2019 trat eine aus 150 per Losverfahren ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern bestehende Versammlung an sieben Wochenenden zusammen und entwickelte im Austausch mit Experten Maßnahmen, die zur Erreichung der französischen Klimaziele (Rückgang der CO2-Emmissionen bis 2030 um 40 Prozent zum Referenzjahr 1990) beitragen sollen. Die 149 Vorschläge wurden Ende Juni dem Präsidenten vorgelegt. Einige davon sollen über Abstimmungen in der Nationalversammlung zu Gesetzen werden, über andere sollen die Französinnen und Franzosen in einem Referendum abstimmen. Ein solches Referendum könnte ein starkes Signal sein: Nicht nur würde es zeigen, dass es dem Präsidenten um mehr als Lippenbekenntnisse ging, als er den Klimabürgerrat anstieß. Es würde außerdem die Legitimität tiefgreifender Maßnahmen zur Einhaltung der französischen Klimaziele stärken. Macron hat Ökologie und die Energiewende zu einem Pfeiler seiner Neuausrichtung gemacht und reagiert damit auch auf den unerwarteten Vormarsch der Grünen, die bei den Kommunalwahlen die Rathäuser mehrerer Großstädte gewonnen haben. Eine konsequente Umsetzung zumindest einiger Maßnahmen des Klimabürgerrats ist für seine Glaubwürdigkeit in diesem Feld unerlässlich.

Neben einer „grünen Welle“ haben die Kommunalwahlen einen anderen Trend bestätigt: Der Wunsch vieler Wählerinnen und Wähler nach Erneuerung des politischen Personals ist auch nach Macrons Quereinstieg 2017 spürbar – nur ist Macron mit seiner Partei LREM nun selbst zur Zielscheibe der Elitenkritik geworden. In einer Umfrage vor den Kommunalwahlen 2020 gaben 66 Prozent das Anliegen nach mehr Kandidierenden ohne politisches Etikett an. Gerade unter den vielerorts erfolgreichen Grünen gab es viele Personen aus der Zivilgesellschaft ohne politische Erfahrung. Netzwerke außerhalb der klassischen Parteien verhalfen politischen Bündnissen wie dem links-grünen „Marseiller Frühling“ (Printemps marseillais) mit seiner neuen Marseiller Bürgermeisterin Michèle Rubirola zum überraschenden Sieg. Eine Quereinsteigerin oder ein Quereinsteiger könnte auch bei der Präsidentschaftswahl 2022 eine Rolle spielen.

Bleibt noch ein strukturelles Problem der französischen Demokratie: Das Wahlsystem kann die bestehende politische Diversität, von der die Ergebnisse der Kommunalwahlen zeugen, nicht abbilden. Sie führt bei den Präsidentschaftswahlen unweigerlich spätestens im zweiten Wahlgang zu einer Polarisierung, die sich mit der wachsenden Fragmentierung des Parteiensystems zu einer Konfrontation „demokratisch“ vs. „(rechts)populistisch“ verengt. Das zeigt ein Blick auf 2022: Trotz der Wahlniederlage der LREM bei den Kommunalwahlen zeigen aktuelle Umfragen, dass sowohl ein Kandidat aus dem linken bzw. grünen Lager als auch aus dem konservativen Lager nicht über den dritten Platz hinaus kommen würde – ein erneutes Duell zwischen Macron und Marine Le Pen wäre wahrscheinlich. Dies ermüdet und frustriert die Wählerinnen und Wähler und macht den Faktor der Wahlenthaltung zu einem möglicherweise wahlentscheidenden Element. Diese Schwachstelle kann nur ein tiefgreifender systemischer Wandel beheben – etwa eine Änderung des Wahlrechts zugunsten des Mehrheitswahlrechts oder eine derzeit nicht absehbare Rückkehr zu einem Parteiensystem mit zwei großen und stabilen gemäßigten Parteien auf der linken wie auf der konservativen Seite. Umso wichtiger ist es für Macron aktuell, andere, flexiblere Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung aktiv zu unterstützen. 

MACRON BRAUCHT ALLIANZEN

Macrons Richtungswechsel soll an sein 2017 geleistetes Transformationsversprechen anknüpfen. Bereits damals wies er zum Beispiel auf die Notwendigkeit größerer demokratischer Einbindung der Bürgerinnen und Bürger hin und erzielte seinen Erfolg gerade weil er für einen Elitenwechsel stand. Doch hatte er der Bedeutung dieser Konflikte nicht genügend Raum gegeben. Mit der Pandemie kommt nun ein externer Faktor hinzu, der aufgrund seines Ausmaßes einen Politikwechsel fast erzwingt und Macron die Möglichkeit neuer Prioritäten bietet. Doch die Euphorie des Aufbruchs nach seinen Ankündigungen vor wenigen Monaten hielt nur kurz an. In den kommenden Monaten kommt es vor allem auf drei Dinge an, um die genannten Spaltungen zu mindern: Für die Unterstützung wirtschaftlicher und sozialer Maßnahmen braucht die Regierung erstens die stärkste Gewerkschaft CFDT (Confédération française démocratique du travail) des Landes als Partner. 

Zweitens müssen lokale, dezentrale Akteure für eine konkrete Umsetzung des „Wiederaufbaus“ sorgen, zum Beispiel indem sie die ökologische Transformation vor Ort anstoßen. Die Kommunalwahlen haben nicht dazu geführt, zentrale Bürgermeisterposten durch Personal der Präsidentenpartei zu besetzen. Umso wichtiger ist es, Mitstreiter aus dem konservativen bis zum gemäßigt linken und gar grünen Lager zu identifizieren. 

Drittens braucht Macron mit dem für 2021 angekündigten Referendum über eine der vom Klimarat beschlossenen Maßnahmen einen deutlichen Erfolg. Das würde ihm mehr Legitimität für seine Klimapolitik verschaffen sowie die Glaubwürdigkeit, den Wunsch vieler Menschen nach mehr Mitbestimmung ernst zu nehmen.

Was Macrons Rolle in der Europapolitik angeht, so muss sich Deutschland darauf einstellen, dass er diese nach dem innenpolitischen Kontext definiert und dabei an seinen immer wieder betonten europapolitischen Grundsätzen orientiert: „Unabhängigkeit, Macht, Identität“ – für Frankreich und damit für Europa. Macron muss Frankreichs Bevölkerung davon überzeugen, dass sich der Wunsch nach einem souveränen Frankreich logisch nur mit einem souveränen Europa übersetzen lässt. Dabei sollte Deutschland bewusst sein, dass die beschriebenen gesellschaftlichen Spaltungen den Nachbarn auch über 2022 hinaus prägen werden. 

Ähnliche Entwicklungen finden darüber hinaus auch in Deutschland statt. Zum Beispiel hat die Corona-Krise zuletzt eine Minderheit sichtbar gemacht, die von Misstrauen und Ablehnung gegenüber den Institutionen der Demokratie geprägt ist. Gerade rechtsextreme Netzwerke können eine solche Stimmung leicht instrumentalisieren. Für die deutsch-französische Kooperation ist es also wichtig, diesen demokratiebedrohenden Entwicklungen mehr Aufmerksamkeit zuzuwenden und gemeinsam Lösungen und Strategien auf europäischer Ebene voranzubringen, um die Demokratien dagegen resilienter zu machen. Zwei große Themenfelder eigenen sich dazu besonders: Eine Vertiefung der europäischen Sozialpolitik mit dem Ziel, Ungleichheiten zu reduzieren, und das gemeinsame Eintreten für eine ökologische Transformation zur Bekämpfung der Klimakrise. Die enge Abstimmung bei der Umsetzung des europäischen Wiederaufbaufonds hat beispielhaft gezeigt, wie dank des deutsch-französischen Kompromisses eine europapolitische Transformation angestoßen werden kann. Der Wiederaufbaufonds beinhaltet bereits Komponenten, die diese soziale Dimension und Investitionen in eine klimafreundliche Wirtschaft kombinieren. Diese Schritte sollten in Zukunft auch weiterhin von ambitionierten deutsch-französischen Vorstößen begleitet werden.