EU-skeptische Kräfte – von moderaten Kritikern bis zu strikten Gegnern europäischer Zusammenarbeit – haben bei der Europawahl weitere Parlamentssitze gewonnen. Zusammen stellen sie 178 von insgesamt 751 Abgeordneten im Europäischen Parlament (EP) – 23 mehr als bei der Europawahl 2014 (siehe Abbildung 1). Mit der polnischen Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS), der italienischen Lega, dem französischen Rassemblement National (RN) und der britischen Brexit Party sind zudem vier der fünf größten nationalen Parteien im neuen Europäischen Parlament offen EU-skeptisch bis europafeindlich. Sie möchten die EU-weite Zusammenarbeit zurückbauen, oder lehnen diese gar völlig ab. Zwar ist der befürchtete europaweite Triumph EU-skeptischer Parteien ausgeblieben. Dennoch werden sie die Funktionsweise des zukünftigen Parlaments beeinflussen.
Die Zeit der wechselnden Mehrheiten
Die zunehmende Fragmentierung der europäischen Parteienlandschaft wird für das EP in der neuen Legislaturperiode zu einer zentralen Herausforderung werden. Da das EP ein Arbeitsparlament ist, das sich durch die zumeist konstruktive und parteiübergreifende Zusammenarbeit zwischen den Abgeordneten auszeichnet, haben sich die moderaten Fraktionen zwar bereits in der letzten Wahlperiode zunehmend in wechselnden Koalitionen organisiert. Richtungsweisende Entscheidungen konnten jedoch immer auf Grundlage einer stabilen Mehrheit von EVP und SPE getroffen werden, denn beide Parteienfamilien konnten zusammen insgesamt 400 Sitze im 751 Sitze umfassenden EP auf sich vereinen. Der Verlust dieser Mehrheit durch das schlechte Abschneiden beider Parteien erschwert die Entscheidungsfindung im EP. Diese erfordert nun die Zusammenarbeit mit weiteren pro-europäischen Parteien, insbesondere der liberalen ALDE und den Grünen/Europäische Freie Allianz, die beide in der Europawahl zulegen konnten. Insgesamt wird die Mehrheitsfindung somit deutlich volatiler und variabler. Infolge der neuen Sitzverteilung werden Bündnisse die Einbeziehung mehrerer Partner erfordern und Mehrheiten je nach Themenkomplex stärker wechseln. Besonders kontrovers diskutierte Politikvorhaben, beispielsweise im Bereich Migration, könnten daher trotz ihrer Aktualität von der politischen Agenda fallen.
Zudem wird die politische Auseinandersetzung im Europäischen Parlament zwischen den moderaten und den EU-skeptischen Kräften weiter zunehmen. Paradoxerweise könnte dies langfristig die traditionelle Rechts-Links-Achse im Europäischen Parlament neutralisieren, da sich die moderaten, pro-europäischen Kräfte im Parlament zunehmend in breiten Koalitionen für Gesetzgebungsvorhaben zusammenschließen müssen, um den Einfluss EU-skeptischer Parteien einzudämmen. In der vergangenen Legislaturperiode hatten die moderaten Parteien deshalb bereits eng zusammengearbeitet. Insbesondere die Unterschiede der beiden großen Parteien EVP und SPE verwässerten dadurch jedoch.
Nur gemeinsam sind EU-skeptische Kräfte stark
Der Einfluss EU-skeptischer Vertreter im EP hängt wesentlich von ihrer Kooperationsbereitschaft untereinander ab. Abgeordnete nationaler Parteien finden sich im EP zu europäischen Fraktionen zusammen, denen je nach Stärke finanzielle Unterstützung, Personal, Redezeit sowie Anspruch auf parlamentarische Schlüsselpositionen wie etwa den Vorsitz von Ausschüssen zustehen. Nachdem die Gruppierung „Identität, Tradition, Souveränität“ (ITS) 2007 mit der kurzfristigen Bildung einer rechtsextremen EP-Fraktion einen Präzedenzfall geschaffen hatte, verschärften die Abgeordneten des Parlaments in der folgenden Legislaturperiode die Bedingungen zur Gründung von Fraktionen. Diese müssen aus mindestens 25 Abgeordneten aus mindestens sieben Mitgliedstaaten bestehen.
In der vergangenen Legislaturperiode 2014-2019 verteilten sich EU-skeptische Abgeordnete auf drei Gruppierungen, die sich neben inhaltlichen Differenzen vor allem im Grad ihrer EU-Skepsis unterschieden. Insgesamt hat die bisherige Fragmentierung des EU-skeptischen Felds jedoch eine Blockade gesamteuropäischer Vorhaben verhindert. Zudem waren die drei Fraktionen auch intern häufig gespalten und wiesen nur einen vergleichsweise geringen Kohäsionswert bei Abstimmungen auf beziehungsweise waren bei Abstimmungen gar nicht erst anwesend. So schlugen sich EU-skeptische Stimmen bisher vor allem auf Budgetfragen nieder, während sie auf Gesetzgebungsverfahren nur wenig bis keinen Einfluss nehmen konnten.
Ein neues Duopol der EU-skeptischen Kräfte
In der neuen Legislaturperiode wird es trotz vielfacher Bemühungen prominenter Rechtspopulisten zu keiner Einigung des EU-skeptischen Lagers kommen, das auf diese Weise seine politische Schlagkraft deutlich hätte vergrößern können. Zwar hatten Marine Le Pen und Matteo Salvini die Formierung einer einzigen gemeinsamen Fraktion unter dem Namen „Europäische Allianz für Völker und Nationen“ angestrebt und im Vorfeld der Europawahl EU-skeptische Kräfte nationaler Parlamente aus elf Mitgliedstaaten zusammengebracht, um gemeinsame Perspektiven zu diskutieren.
Doch im Nachgang zu den EP-Wahlen zeigt sich, dass die EU-skeptischen Parteien zwar in ihrer offenen Ablehnung gegenüber der EU geeint sind, für einen großen, gemeinsamen EU-skeptischen Block jedoch eine gemeinsame inhaltliche Ausrichtung der einzelnen Parteien fehlt. Mit der Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR) und der neu gegründeten Fraktion Identität und Demokratie (ID) werden deshalb höchstwahrscheinlich zwei EU-skeptische Fraktionen im neuen Europäischen Parlament vertreten sein, die sich wesentlich im Grad ihrer Ablehnung der EU und entlang ihrer inhaltlichen Divergenzen unterscheiden (siehe Box 1).
Die gemäßigt EU-skeptische, wirtschaftsliberale EKR, die bereits in der letzten Legislaturperiode im EP vertreten war, wird unter anderem durch das neu ins EP einziehende niederländische Forum für Demokratie und die spanische Vox ergänzt. Nach den großen Stimmenverlusten der britischen Konservativen wird die polnische PiS die dominante Kraft in dieser Fraktion sein. Die fundamental EU-skeptische, in Teilen globalisierungskritische Fraktion Identität und Demokratie (ID), die hauptsächlich aus Mitgliedern der bisherigen ENF-Fraktion (Europa der Nationen und der Freiheit) besteht und unter anderem durch die AfD und der Partei Die Finnen ergänzt wird, wird von Matteo Salvini und Marine Le Pen angeführt.
Die inhaltlichen Unterschiede der beiden EU-skeptischen Fraktionen zeigen sich etwa in der Außenpolitik, insbesondere mit Blick auf die Sanktionen gegen Russland: Die ID mit Salvinis Lega und Le Pens RN befürworten eine Aufweichung, während Polens PiS-Abgeordnete sowie die Schwedendemokraten und weitere skandinavische und baltische Fraktionsmitglieder dies klar ablehnen. In Wirtschaftsfragen wird die EKR aufgrund ihrer wirtschaftsliberalen Ausrichtung wie bisher weiterhin mit der EVP und ALDE zusammenarbeiten und damit zumindest teilweise als konstruktiver Akteur im EP wirken. In der ID mischen sich marktliberale Kräfte wie die AfD mit protektionistisch gesinnten Anhängern, zu denen etwa insbesondere der RN gehört. Generell ist nicht zu erwarten, dass sich die ID aktiv gestaltend in den parlamentarischen Prozess einbringen wird. Stattdessen wird sie vor allem über vermehrte Änderungsanträge und Redeanteile zu einer Verzögerung im Gesetzgebungsprozess und einer stärkeren Polarisierung der Debatten im Parlament beitragen.
Darüber hinaus ist es wahrscheinlich, dass die zwei EU-skeptischen Fraktionen auf ad hoc Basis stärker zusammenarbeiten, etwa wenn es um die Forderung nach einer Abschottungspolitik im Bereich Migration geht. Auch Viktor Orbáns Fidesz-Partei könnte trotz ihres formalen Verbleibs in der EVP entscheiden, sich bei bestimmten Abstimmungen dem EU-skeptischen Lager anzuschließen. Dasselbe gilt für Nigel Farages Brexit Partei und die italienische 5 Sterne Bewegung, deren EFDD-Fraktion, der beide Parteien bisher angehörten, aufgrund der zu geringen Anzahl von Herkunftsstaaten unter ihren potentiellen Mitgliedern vor der Auflösung steht. Eine solche Form von ad hoc parteienübergreifenden Bündnissen könnte besondere Aufmerksamkeit in der öffentlichen Debatte gewinnen und damit eine gewisse Schlagkraft entwickeln.
Ungeachtet ihrer letztlichen Auswirkungen auf die Funktionsweise des Europäischen Parlaments werden EU-skeptische Parteien die Bühne Brüssel weiterhin nutzen, um Einfluss auf die politische Debatte zu nehmen, ihre Kernthemen auf der politischen Agenda zu verankern sowie zu versuchen, den Diskurs der etablierten Parteien in ihre Richtung zu verschieben. Zudem werden sie weiterhin ihre Anwesenheit im EP nutzen, um auf nationaler Ebene zu wirken und das eigene Wählerklientel mit Botschaften zu bedienen. Darüber hinaus können sie nicht nur finanzielle Mittel für die Parteiarbeit sowie Sichtbarkeit im nationalen Diskurs erreichen; sie steigern damit auch ihre Legitimation auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene. So konnten sich bisher zahlreiche Parteien, etwa die AfD, über den Weg ins EP zu einer etablierten Kraft im nationalen Parteienspektrum entwickeln.
Nicht nur das Europäische Parlament ist betroffen
Der Zugewinn der EU-Skeptiker hat auch Auswirkungen auf das Kräfteverhältnis zwischen den Institutionen: Das Europäische Parlament dürfte gegenüber dem Europäischen Rat verlieren. Bereits in den vergangenen Jahren entwickelte sich der Europäische Rat in der europäischen Schulden- und Bankenkrise sowie bei der Bewältigung der sogenannten Flüchtlingskrise immer mehr zum maßgeblichen europäischen Entscheidungsgremium. Dies zeigt sich auch daran, dass sich die formellen und informellen Treffen des Europäischen Rates in den vergangenen Jahren verdoppelten. Dieser Trend wird sich weiter fortsetzen: Je mehr die traditionelle Bindewirkung europäischer Parteifamilien in der Konsensbildung zwischen dem Rat, der Kommission und dem Europäischen Parlament aufgrund der wachsenden Zersplitterung des europäischen Parteiensystems verloren geht, desto wichtiger wird die intergouvernementale Ebene als Arena für politische Aushandlungsprozesse – insbesondere auch über traditionelle diplomatische Kanäle. Es ist deshalb auch nicht verwunderlich, wenn Bundeskanzlerin Angela Merkel beim informellen EU-Gipfel in Sibiu anregte, dass sich der Europäische Rat häufiger treffen solle, um Gesetzgebungsblockaden schneller zu lösen.
Viel gravierender als ein Zugewinn an EP-Mandaten ist deshalb die Beteiligung von EU-Skeptikern an nationalen Regierungen. In Polen konnte die PiS von Parteichef Jarosław Kaczyński 2015 eine absolute Mehrheit bei den Parlamentswahlen erlangen. Trotz aller Kritik hinsichtlich der Verletzung rechtsstaatlicher Prinzipien wurde die Partei von der polnischen Bevölkerung bei der Europawahl mit einem starken Ergebnis von 45,4 Prozent der Stimmen in ihrem Kurs bestätigt, was eine Fortsetzung ihres Mandats über die polnischen Parlamentswahlen im Herbst 2019 hinaus zunehmend wahrscheinlich aussehen lässt. Auch in Italien ist seit 2018 mit der Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega eine Koalition an der Macht, die sich einen EU-skeptischen bis europafeindlichen Ruf erworben hat. Insbesondere die Lega konnte dabei erneut deutlich an Stimmen gewinnen und ging mit 34,3 Prozent als stärkste Partei aus den Wahlen hervor. Victor Orbáns Fidesz-Partei gehört zwar formell noch zur EVP, jedoch ist ihre Mitgliedschaft nach einem langanhaltenden Streit über den Umgang mit Justiz, Medien und Minderheiten ausgesetzt. Orbáns Regierung hatte bereits zuvor häufig eine Blockadehaltung eingenommen und beispielsweise mögliche Reformen und Lösungsansätze für das europäische Migrationsmanagement blockiert. Mit dem Wahlergebnis von 52,3 Prozent konnte auch Orbán genug Unterstützung für die Weiterführung seines Kurses auf nationaler Ebene erzielen. Zusätzlich fielen die Regierungen in Rumänien, der Tschechischen Republik oder der Slowakei in der Vergangenheit durch eine deutlich EU-skeptischere Haltung auf, als es ihre Parteizugehörigkeit auf europäischer Ebene vermuten lassen würde.
Die Präsenz dieser politischen Kräfte im Europäischen Rat und im Rat der Europäischen Union macht sich gerade jetzt umso stärker bemerkbar, da das Misstrauen zwischen den Mitgliedstaaten aufgrund der Krisen- und Konflikterfahrungen der vergangenen Jahre deutlich gewachsen ist. Dies zeigt sich beispielsweise in der Migrationsfrage oder in der Rechtsstaatlichkeitsdebatte, in der EU-skeptische Kräfte Reformen blockieren oder die Machtlosigkeit der EU offenlegen. Zwar sind Interessenunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten keine Besonderheit. Doch die Divergenzen zwischen Mitgliedstaaten aus Nord- und Südeuropa, aus West- und Osteuropa, zwischen Gründungsmitgliedern und jüngeren Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedern der Eurozone und denjenigen, die die gemeinsame Währung (noch) nicht teilen, haben in der vergangenen Dekade eine neue Qualität erhalten und werden durch die destruktive Haltung EU-skeptischer Regierungen weiter verstärkt.
Die Kommission muss arbeitsfähig bleiben
Die Besetzung der Spitzenposten ist der erste Test für die Handlungsfähigkeit der EU nach der Europawahl. Gleich fünf neue Führungspositionen, unter anderem an der Spitze der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates, müssen fast zeitgleich unter Einbeziehung geographischer Herkunft, Geschlecht und parteipolitischer Zugehörigkeit gefüllt werden. Dies erfordert Zugeständnisse und Kompromissbereitschaft von allen Seiten, um die Handlungsfähigkeit der EU zu gewährleisten.
Insbesondere die großen und wichtigen Mitgliedstaaten Italien und Polen mit EU-skeptischen Regierungen an der Spitze werden für sich wichtige Ressorts in der Europäischen Kommission einfordern. Zwar kann der zukünftige Kommissionspräsident die vorschlagende Regierung darum bitten, einen anderen Kandidaten zu nominieren oder das Europäische Parlament unliebsame Kandidaten bei der Befragung in den Ausschüssen durchfallen lassen. Dennoch stellt sich eine Herausforderung für die Arbeitsfähigkeit der nächsten Kommission. Diese sollte deshalb noch hierarchischer strukturiert und den Vize-Präsidenten sollten noch mehr Kompetenzen zugestanden werden, um eine kohärente und stringente Arbeitsweise sicherzustellen. Gleichzeitig sollte der neue Kommissionspräsident bei der Aushandlung der Portfolios mit den Mitgliedstaaten EU-skeptische Regierungen einbinden, anstatt diese auszugrenzen. Wichtige, aber politisch nicht sensible Ressorts, beispielsweise im Bereich Landwirtschaft oder Transport, würden die entsprechenden Kommissare zu einer konstruktiven Mitarbeit zwingen, da diese Bereiche auch im nationalen Interesse der entsprechenden Mitgliedstaaten sind.
Flexible Kooperation als pragmatische Alternative
Über Personalfragen hinaus werden sich die Staats- und Regierungschefs in den nächsten Monaten voll auf die Verhandlungen über den neuen mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 (MFR) konzentrieren müssen, der am Ende einstimmig verabschiedet wird. Der Prozess ist so kompliziert, dass er sich bis in die deutsche Ratspräsidentschaft in der zweiten Hälfte 2020 hinziehen könnte. Traditionell spiegeln sich hier am offensichtlichsten die nationalen Interessen der EU-Mitgliedstaaten wider. Gerade EU-skeptische Regierungen werden noch weniger bereit sein, Kompromisse einzugehen und von ihren nationalen Interessen abzurücken, um eine Lösung herbeizuführen. Eine Aufstockung des nächsten MFR werden die EU-skeptischen Kräfte zudem zu verhindern versuchen.
Beide Aufgaben stellen die EU als Ganzes somit vor eine große Herausforderung. Es ist anzunehmen, dass wichtige Reformen insbesondere in zentralen Politikfeldern wie der Migration, der Eurozone und der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in den nächsten Monaten hintenanstehen müssen, da die Staats- und Regierungschefs einen Großteil ihrer politischen Aufmerksamkeit der Bewältigung anstehender Personal- und Budgetfragen widmen müssen.
Sollten sich politische Entscheidungsprozesse in bestimmten Politikfeldern tatsächlich massiv verzögern oder von einzelnen Mitgliedstaaten komplett verhindert werden, würden einige Mitgliedstaaten wohl noch stärker in Erwägung ziehen, den Rat und das Europäische Parlament als Arenen der ordentlichen Gesetzgebung zu umgehen. Dies würde den Trend zu flexiblen Kooperationen kleinerer Gruppen von Mitgliedstaaten in Form differenzierter Integration weiter verstärken. Solange diese Wege engerer Zusammenarbeit andere nicht ausgrenzen oder von Nicht-Beteiligten so wahrgenommen werden, könnte dies ein pragmatischer und effizienter Weg sein, institutionelle Blockaden zu überwinden.
Mehr Gestaltungswillen wagen
Insgesamt wird es darauf ankommen, dass die gemäßigten politischen Parteien nach der Europawahl auf allen Ebenen – im Europäischen Parlament, im Europäischen Rat, in der Europäischen Kommission sowie in den nationalen Parlamenten – europäischen Gestaltungswillen zeigen sowie verstärkt und ganz bewusst die politische Auseinandersetzung über die strategische Ausrichtung der EU untereinander und mit EU-Skeptikern suchen. Zu häufig wurde den EU-skeptischen Kräften der politische Raum überlassen, sodass diese ihre Themen und Narrative auf der politischen Agenda verankern konnten. Für das EP bedeutet dies, dass die gemäßigten Parteien die inhaltlichen Unterschiede zwischen den einzelnen EU-skeptischen Parteien noch klarer benennen sollten. Die Plenarsitzungen des EP sollten sie hierbei noch stärker als Arena der politischen Auseinandersetzung nutzen, um die EU-Skeptiker inhaltlich zu stellen und für ihre eigenen Vorstellungen zu werben. Die Begegnung in der politischen Debatte mit „offenem Visier“ wird die Verhinderungspolitik und die völlig unrealistischen Versprechungen der EU-skeptischen Kräfte entlarven und kann somit zu einem stärkeren, bewussteren Bekenntnis sowohl europäischer politischer Akteure als auch europäischer Bürger zur EU beitragen.
Die Bundesregierung sollte die Herausforderungen, die mit den EU-skeptischen Regierungen in Italien, Polen und Ungarn sowie dem Wahlsieg des RN bei der Europawahl in Frankreich einhergehen, nicht unterschätzen. Deshalb gilt es umso mehr, dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron in der EU-Reformdebatte mit ähnlichem Ambitionsniveau zu antworten und den Blick für weitere Partner wie beispielsweise Spanien zu weiten, die bereit sind, eine gestaltende Rolle auf europäischer Ebene einzunehmen. Im Umgang mit EU-skeptischen Regierungen in Mitgliedstaaten geht es hingegen darum, Dialogkanäle aufrechtzuerhalten und ein besseres Verständnis für die dortigen nationalen politischen Entwicklungen zu erlangen, beispielsweise durch die stärkere Förderung des zivilgesellschaftlichen Austausches oder durch regelmäßige Parlamentarierkonsultationen.