„Der Sicherheitsrat plant keine militärische Intervention“

Rede von Botschafter Wittig: "Arabische Welt im Umbruch - neue Aufgaben für den Sicherheitsrat"

Sehr geehrte Damen und Herren,

die deutsche Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen fiel in eine Zeit epochaler Veränderungen: was zeitlich nahezu mit dem Beginn unserer Mitgliedschaft zusammenfiel und zunächst "Arabischer Frühling" hieß, dominierte nicht nur die Schlagzeilen, sondern auch und gerade die internationale außenpolitischen Debatte.

Erlauben Sie mir zunächst einen Blick zurück auf den Anfang des Jahres 2011. Experten hatten bereits seit längerem darauf hingewiesen, dass die arabische Welt dominiert sei von fortschrittshemmenden politischen und wirtschaftlichen Systemen zum Vorteil der Wenigen. Nicht nur boten die meisten dieser Staaten ihrer Jugend keine ökonomische Perspektive. Mehr noch: sie wurde mit dem klassischen Instrumentarium autoritärer Staaten unterdrückt.

Dieser Zustand konnte nicht nachhaltig sein und nicht auf Dauer stabil. Was daher in Tunesien zunächst als dramatischer Aufschrei nach fairer Teilhabe begann, verbreitete sich rasch über die Staaten Nord-Afrikas und der arabischen Welt – und wurde zu einem Ruf nach Freiheit, Teilhabe, Gerechtigkeit und Würde.

Für uns bestand nach den ersten Eindrücken im Januar und Februar 2011 kein Zweifel, dass die Mischung aus Unfreiheit, ökonomischer Benachteiligung und Unterdrückung zu einer explosiven Entladung führte – mit grundlegenden Auswirkungen auf Stabilität und Sicherheit der Region.

Diese Sichtweise teilten die wenigsten Mitglieder des Sicherheitsrats. Das muss man – erst recht heute – mit Bedauern sagen. Die meisten hielten die Entwicklungen lange Zeit für rein interne Angelegenheiten der jeweiligen Staaten. Das ist die „orthodoxe Doktrin“: der Sicherheitsrat solle sich nicht in innere Angelegenheiten einmischen, sondern auf die Sorge um klassische Grenzkonflikte beschränken.

Das führte zum merkwürdigen, bisweilen surrealen Umstand, dass deutsche und internationale Zeitungen, Medien und Think-Tanks den Umbrüchen regelmäßig breitesten Platz einräumten  – während der Sicherheitsrat bei all seinen Sitzungen kein Wort darüber verlor.

Es war Bundesminister Westerwelle, der am 11. Februar 2011 – dem Tag des Sturzes Mubaraks – in einer Debatte des Sicherheitsrats betonte, dass das ägyptische Volk das Recht auf einen friedlichen Wandel habe. Das war einer der wenigen Momente, in denen überhaupt ein Mitglied des Sicherheitsrates die Entwicklungen der arabischen Welt zur Sprache brachte. Der Sicherheitsrat als ganzes blieb stumm – zu Tunesien, zu Ägypten und zur Arabischen Welt insgesamt.

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Der Sicherheitsrat überwand sein Schweigen erst angesichts der grausamen Brutalität Qaddafis. Der Abfall der libyschen VN-Delegation und deren dramatische Appelle an den Sicherheitsrat, gepaart mit der historischen Entscheidung der Arabischen Liga, den Sicherheitsrat zum Eingreifen aufzufordern, erzeugten in New York einen Handlungsdruck, dem sich auch „orthodoxe“ Sicherheitsratsmitglieder nicht entziehen konnten. Spätestens mit Resolution 1970 war der Arabische Frühling auf der Tagesordnung des Sicherheitsrates angekommen. Und spätestens mit der Aufforderung der Arabischen Liga zur Mandatierung aller „nötigen Maßnahmen zum Schutz der Zivilisten“ – umgesetzt durch Resolution 1973 – war die Liga selbst zu einem eigenständigen Faktor geworden.

Wir haben im vergangenen Jahr einen überraschend starken Zusammenhalt der BRICS-Staaten erlebt – die ja 2011 alle Mitglieder des Sicherheitsrates waren. Diese Kooperation ging weit über das ökonomische hinaus, sie war im Sicherheitsrat eine genuin politische – und wurde erstmals im Stimmverhalten zu Resolution 1973 deutlich. Trauriger Höhepunkt war die gemeinsame Ablehnung bzw. Enthaltung zu einer Syrienresolution am 4. Oktober 2011. Für das Abstimmungsverhalten aller BRICS-Staaten war die Entscheidung Moskaus maßgeblich.

Der 4. Oktober markiert allerdings auch – und das ist wenig beachtet worden – ein vorläufiges Ende der Nibelungentreue innerhalb der BRICS. Moskau konnte hiernach lediglich noch auf Pekinger Unterstützung vertrauen. Indien, Südafrika, Brasilien – und in dessen Nachfolge Pakistan, haben sich nach dem 4. Oktober in entscheidenden Abstimmungen von Russland und China abgesetzt, etwa bei den Resolutionen der Generalversammlungen zu Syrien oder auch in der Abstimmung über einen weiteren Entwurf einer Syrien-Resolution am 4. Februar.

Bevor ich darauf komme, warum die Kohäsion der BRICS nachließ, erlauben Sie mir einen kurzen Blick auf die Entwicklungen im Jemen.

Jemen ist ein in vielerlei Hinsicht lehrreicher Fall: ähnlich wie in Tunesien und Ägypten begannen hier im Frühjahr 2011 Demonstrationen, es kam zu Gewalt und Repression. Aber obwohl die vom Jemen ausgehenden regionalen Risiken allen bewusst sein mussten – Stichworte: Al Qaida & Piraterie – waren wir mit unserer Forderung nach einer frühen Befassung des Sicherheitsrates lange Zeit einsame Rufer in der Wüste. Und um einem Missverständnis von vornherein zu begegnen: wir wollten kein „regime change“ betreiben – uns trieb die Sorge vor den Auswirkungen eines zerfallenden Jemen. Deshalb schien es uns wichtig, klare und eindeutige Signale des Sicherheitsrates an alle Seiten zu senden.

Erst die deutliche Zunahme der Gewalt im Mai und der Bombenanschlag auf Präsident Saleh im Juni führte zu einem Umdenken. Seitdem konnten wir Jemen im unseren Sitzungen zumindest beraten. Aber eine Einigung auf ein “Produkt” des Sicherheitsrates  gelang erst im 21. Oktober – dann allerdings einstimmig, was nach der “1973-Spaltung” ein kleiner, wenn auch später Fortschritt war.

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Grundlegend für diese Einigung waren letztlich die Vermittlungsbemühungen des Golfkooperationsrates, und des vom ihm mit allen Seiten ausgehandelten Transitionsplanes. Der Unterstützung dieser regionalen Initiative wollten sich die orthodoxen Mitglieder des Rates nicht entziehen und stimmten daher für eine entsprechende Resolution. Und auch wenn die Lage im Jemen noch keineswegs Anlass zu überschwänglichem Optimismus bietet, so hat der Sicherheitsrat hier doch immerhin eine positive, deeskalierende Rolle spielen können. Alle fünfzehn Mitglieder – einschließlich Russlands und Chinas – waren sogar jüngst bereit, den „Quertreibern“ im Transitionsprozess Sanktionen anzudrohen – was auch eine ausdrückliche Botschaft an den ehemaligen Präsident Saleh ist.

Zu Jemen gäbe es sicher noch einiges zu sagen. Wichtig für die Arbeit im Sicherheitsrat ist, dass sich einmal mehr die entscheidende Rolle der Regionalorganisationen erwiesen hat. Das war in Libyen so, und es war im Jemen so. In beiden Fällen hat der Sicherheitsrat die Entscheidungen der jeweiligen Regionalorganisationen mit seiner Autorität versehen und durchgesetzt. Unsere Frage seit  Herbst 2011 war daher: würde es auch in Syrien so sein können?

Die Befassung des Rates mit Syrien war von Anfang an von der strategischen Lage des  Landes geprägt – im Herzen der arabischen Welt, verbunden und verwoben mit einer Vielzahl der Konflikte in der Region: man denke an den Libanon und Hezbollah, an Palästina, Hamas und Israel oder auch an den Irak, den Iran und die Kurdenfrage.

Unser erster Versuch, den Sicherheitsrat durch eine Resolution zu einer Verurteilung der Gewalt zu bewegen, scheiterte wie bereits erwähnt am 4. Oktober 2011 am russisch-chinesischen Veto – und dass, obwohl der Entwurf sehr milde formuliert war und keinerlei Androhung von Sanktionen enthielt. Der Rat sandte damit schwerwiegende Signale: erstens konnte Assad weiter darauf vertrauen, vor Aktionen des Sicherheitsrates geschützt zu werden. Zweitens enttäuschte der Rat die Hoffnung des syrischen Volkes auf internationale Unterstützung. Wir befürchteten – und das hat sich leider bewahrheitet – das sich dies konfliktverschärfend auswirken würde.

Die Arabische Liga hat in bemerkenswerten Schritten versucht, die Blockade des Sicherheitsrates auszugleichen. Sie hat nicht nur präzedenzlose diplomatische Maßnahmen ergriffen, sie hat auch wirtschaftliche Sanktionen verhängt und erstmalig eine eigenständige Beobachtermission ins Werk gesetzt. Sie hat sich darüber hinaus auf einen Fahrplan für einen politischen Übergangsprozess geeinigt, ganz ähnlich demjenigen des Golfkooperationsrates für Jemen.

Diese regionalen Bemühungen fanden breite Unterstützung: am 16. Februar stimmten über 130 Staaten in der Generalversammlung für eine Resolution zur Unterstützung des Transitionsplan der Arabischen Liga. Nur zehn Staaten stimmten dagegen, darunter: Russland, China, Venezuela, Iran, Kuba und Nordkorea.

Russland und China waren damit zunehmend isoliert. Die übrigen BRICS-Partner hatten sich mittlerweile abgesetzt. Die Bemühung der Arabischen Liga hatte Früchte getragen: der politische Preis für die Partnerschaft mit Moskau und Peking wurde für den globalen Süden angesichts der Stimmung in der Region, aber auch in der Weltgemeinschaft zu groß. Die klaren Entscheidungen der Arabischen Liga haben zu dieser Erkenntnis sicher beigetragen. Schließlich stimmten am 4. Februar 13 Mitglieder des Rates für einen Resolutionsentwurf zur Unterstützung der Arabischen Liga. Zwei ständige Mitglieder legten ihr Veto ein..

In dieser erneuten Sackgasse war es eine Initiative der Arabischen Welt in der Generalversammlung, einen gemeinsamen Sondergesandten der Vereinten Nationen und der Arabischen Liga zu ernennen. Hinter Kofi Annan und seinem Sechs-Punkte-Plan versammelt sich derzeit die internationale Gemeinschaft. Auch wenn es angesichts der täglichen Bilder aus Syrien persönlich schwer fallen mag: sein Plan ist derzeit der einzige diplomatisch-politische Lösungsansatz der auf dem Tisch liegt. Ich sage es an dieser stelle auch ganz deutlich: es werden im Sicherheitsrat keine militärischen Optionen diskutiert.

Die Entwicklung in Syrien hat grundlegende Bedeutung für die arabische Welt. Nicht zu unrecht hat Kofi Annan gewarnt: ein Zusammenbruch Syriens käme nicht einer Implosion, sondern einer Explosion gleich, mit dramatischen Konsequenzen für die Region. Ich möchte daher auf die aktuelle Diskussion in New York eingehen. Diese dreht sich im wesentlichen um drei Fragen: wie kann die Umsetzung des Annan-Plans noch gelingen, welche Zukunft hat die Beobachtermission und wie kann ein politischer Prozess in Gang kommen.

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Zunächst – und das ist vordringlich – geht es um einen Einstieg in die Umsetzung des Annan Plans. Der Plan – dem die syrische Regierung zugestimmt und den sowohl die Generalversammlung als auch der Sicherheitsrat unterstützt – sieht als ersten Schritt ein Ende des Einsatzes der schweren Waffen und den Rückzug der schweren Waffen und der Truppenkonzentrationen der syrischen Armee aus den Bevölkerungszentren vor. Daran unmittelbar anschließend sollen alle Konfliktparteien jedwede Form von Gewalt einstellen. Annans Hoffnung war, dass sich durch diesen Schritt die Konfliktdynamik vor Ort verändern könnte. Dem gleichen Zweck sollte die Freilassung der Gefangenen und die Einrichtung humanitärer Feuerpausen dienen. Annan hat wiederholt klargestellt, dass die syrischen Regierung diese eindeutigen Schritte zur Vertrauensbildung unternehmen müsse.

Vorvergangene Woche hat Kofi Annan vor der Weltöffentlichkeit festgestellt, dass die syrische Regierung ihren Verpflichtungen nicht nachkommt. Im Gegenteil gibt es – dank der Beobachter – eindeutige Beweise, dass die syrische Regierung weiterhin schwere Waffen einsetzt. Inzwischen wissen wir, dass sie deren Einsatz wieder massiv intensiviert und sogar Kampfhubschrauber in Wohngegenden einsetzt.

Erlauben sie mir an dieser Stelle eine klarstellende Bemerkung: die Verantwortung für den Schutz der eigenen Bevölkerung liegt bei der syrischen Regierung. Als  eindeutig stärkerer Partei obliegt es zudem ihr, eine Veränderung der Konfliktdynamik einzuleiten. Das ist die Grundlage des Annan-Plans. Für einen politischen Prozess, wie er in Punkt Sechs des Annan-Plans vorgesehen ist, müssen – das hat Annan wiederholt betont – die Voraussetzungen gegeben sein.

Annan forderte daher, Verstöße gegen Bestimmungen seines Plans nicht folgenlos sein dürften. Das ist eine Aufforderung an den Sicherheitsrat, den Annan-Plan mit Zähnen zu versehen. Wir haben diese Forderung Annans früh unterstützt und dafür geworben, seinen Plan unter Kapitel VII der VN-Charta zu stellen. Das würde den Weg für politische und wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen gegen diejenigen eröffnen, die sich offenbar nicht an seine Bestimmungen halten.

Ein weiteres Element der Diskussion ist die Frage der Beobachtermission. Wir haben in der vergangenen Woche eine Sondersitzung des Rates zur Lage der Mission beantragt. Die Sicherheit der Beobachter und ihre Bewegungsfreiheit  stehen für uns an oberster Stelle. Die Entsendung von unbewaffneten Beobachtern in einen andauernden heißen Konflikt birgt großes Risiko – und der politischen Nutzen muß stets gegen das persönliche Risiko der Beobachter abgewogen werden.

Wir und unsere Partner haben im Sicherheitsrat eine Diskussion über die Zukunft und die Gestalt der Mission gefordert. Die im Raum stehenden Fragen betreffen sowohl Mandat als auch Umfang der Mission, außerdem den Zuschnitt der militärischen und zivilen Komponenten. Der Generalsekretär hat dem Sicherheitsrat zugesagt, bis Anfang Juli Optionen für die Zukunft der Mission vorzulegen. Angesichts der vorläufigen Suspendierung der Arbeit der Mission wird diese Diskussion sich sehr beschleunigen müssen.

Das dritte Element der Diskussion ist die Frage des politischen Prozesses. Stichworte: Kontaktgruppe bzw. Konferenz. Der von Kofi Annan im Sicherheitsrat angedeutete Gedanke war, ob eine Einbindung all jener Staaten Sinn machen würde, die Einfluss auf die Akteure in Syrien haben. Dies, so der Gedanke, könnte bei einem politischen Prozess helfen. Allerdings müssten dafür die Bedingungen stimmen. Und das meinte er mit Blick auf die andauernde Gewalt vor Ort.

Mein Eindruck ist, dass derzeit in der Öffentlichkeit sehr viel über die Frage einer möglichen Konferenz und deren mögliche Teilnehmer diskutiert wird. Dies sollte nicht dazu führen, die eigentliche Substanz – und unser dringendstes Anliegen – aus dem Auge zu verlieren: wie kann es zu einem Ende die Gewalt kommen? Und machen wir uns nichts vor: für diesen Punkt liegt bereits ein sehr konkreter Fahrplan vor,  ein Fahrplan auf den sich die syrische Regierung und die Opposition verpflichtet haben, und der von der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat unterstützt wird.

Die skizzierten drei Themen sind eng miteinander verwoben: es braucht ein Ende der Gewalt um einen Einstieg in einen politischen Prozess zu finden, es braucht einen politischen Prozess mit Perspektive für alle Konfliktparteien, es braucht eine Präsenz der VN zur Überwachung von Vereinbarungen und um Vertrauen aufzubauen. Für all dies braucht es einen Sicherheitsrat, der einig und glaubwürdig ist: er muss verantwortungsbewusst über die Entsendung von Beobachtern entscheiden und zugleich überzeugend seinen Forderungen, notfalls mit Zwangsmaßnahmen, Nachdruck verleihen. Das eine ohne das andere ist schwer vorstellbar, ebenso wenig wie man sich von einer einzelnen Konferenz schnelle Durchbrüche erwarten darf. Was bedeutet der Arabische Frühling für unsere deutsche Politik im Sicherheitsrat? Darauf möchte ich vor dem Hintergrund der vergangene anderthalb Jahre zwei kurze Antworten geben, die wir anschließend gern vertiefend diskutieren können:

Erstens, ist der Sicherheitsrat politisch dann am wirkungsvollsten, wenn er einig ist und früh reagiert. Wir müssen unsere Anstrengung weiter darauf richten, früh Brücken zu bauen und Interessen auszugleichen. Das setzt allerdings auch eine Bereitschaft aller Mitglieder voraus, von Maximalpositionen Abstand zu nehmen und sich auf einen vernünftigen, ernsthaften Prozess zur Konfliktregulierung einzulassen. Gerade im Falle Syriens muß es allen fünfzehn –vielleicht insbesondere den ständigen fünf – ein Anliegen sein, die Glaubwürdigkeit des Rates und der Vereinten Nationen insgesamt zu erhalten. Dafür müssen wir weiter beharrlich – und wenn nötig auch mit Nachdruck – werben.

Zweitens, sind die Staaten der Region und die Regionalorganisation selbst entscheidende Akteure. Lösungen sind besonders tragfähig, wenn sie aus der Region kommen und deren Unterstützung haben. Wir müssen daher weiterhin darauf achten, regionale Akteure einzubinden – das ist Teil eines Interessenausgleichs, für den wir uns auch gegenüber den Ständigen Mitgliedern einsetzen müssen.

Wir werden uns nicht nur im Tagesgeschäft des Sicherheitsrates in diesem Sinne einsetzen. Außenminister Westerwelle hat entschieden, dass wir während der deutschen Präsidentschaft des Sicherheitsrates im kommenden September einen Schwerpunkt auf die Zusammenarbeit zwischen den Vereinten Nationen und der Arabischen Liga legen werden.

Unser Anliegen ist klar definiert: die Arabische Liga hat einen substantiellen Wandel hin zu einem eigenständigen politischen Akteur in der Region erfahren. Wir wollen auf diesen – vom Arabischen Frühling induzierten – Veränderungsprozess der Arabischen Liga aufbauen: sie ist mittlerweile eine der Regionalorganisationen, die für den Sicherheitsrat Partner zum Erhalt von Stabilität und Frieden ist – und diese Entwicklung verdient und erfordert, im Sicherheitsrat (erstmalig) debattiert zu werden. Die Umwälzungen in der arabischen Welt haben Fragen von Krieg und Frieden wieder aktuell werden lassen. Viele Blicke – insbesondere aus der Region – richten sich auf den Sicherheitsrat. Es ist im Verständnis unserer deutschen Außenpolitik als Friedenspolitik, dass wir uns hier aktiv und gestaltend an der Suche nach politischen Konfliktlösungen beteiligen. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die arabische Welt – denn letztlich liegen Stabilität und Frieden im Nahen Osten in unserem unmittelbaren eigenen Interesse.

Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.

- es gilt das gesprochene Wort -

Botschafter Peter Wittig folgte einer Einladung der DGAP zum Expertengespräch am 19. Juni 2012. Die anschließende Diskussion moderierte Paul Freiherr von Maltzahn.